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建立第三人侵害债权制度浅析/李林启

时间:2024-05-16 14:26:06 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8679
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          建 立 第 三 人 侵 害 债 权 制 度 浅 析

                 李林启
            (湘潭大学法学院 湖南 湘潭 411105 )

摘 要:第三人侵害债权问题,是民法学界长期争论的热点问题。随着经济生活的日益发展,各国在20世纪普遍建立第三人侵害债权制度。本文从社会基础、理论依据、比较法角度及我国立法现状和司法实践对我国建立第三人侵害债权制度进行了论证。
关键词:债权相对性 第三人侵害债权 建立


Research on Establishing the System of the Third
Party Infringing Creditor's Rights

Li Lin-qi
(Faculty of Law, Xiangtan University , Xiangtan , Hunan 411105 Chain)

Abstract: Over a long period of time, the question of the third party infringing creditor's rights is a controversial issue in the extent of the civil law. Since 20th century, many countries have established the system of the third party infringing creditor's rights because of development of economy .The author discusses establishing the system of the third party infringing creditor's rights in our country.
Key words: Relativity of creditor's rights The third party infringing creditor's rights Establish


第三人侵害债权问题,是民法学界长期争论的热点问题。随着社会经济生活的日益繁杂,市场经济的飞速发展,为充分保障债权人的利益,其重要价值日趋显现。我国现行民事立法尚未在整体上实现第三人侵害债权制度的立法化,但司法实践要求确立第三人侵害债权制度势在必行。对第三人侵害债权的性质、构成要件、具体形态、效力、免责事由、责任承担方式、辅助性功能及其与其他相关制度的协调等问题尚存在许多争论,学界可谓仁者见仁,智者见智。本文想就第三人侵害债权制度的有关问题进行探讨,为了避免这种探讨流于形式而缺乏针对性,这里仅就建立第三人侵害债权制度的可能性及必要性,提出自己的看法,不求体系上的完整,只求尽可能透彻地说明此问题,希望通过探讨,对构建一个有中国特色的第三人侵害债权制度有所裨益。
一、建立第三人侵害债权制度的社会基础
民法上债的概念起源于罗马法,以拉丁文Obligatio表示。查士丁尼在《法学纲要》中称“债是依国法使人为一定给付的法锁。”所谓法锁或法律上的锁链,指特定的当事人间的法律关系。[1] 债就象一条锁链,将特定的当事人拴在一起,互相承担义务,享受权利。即这种“法锁”使得债的效力仅作用于基于债的形成的直接当事人之间。正如梅因所说,法锁的意象沾染了和渗透了罗马契约法和侵权法的每一个部分。法锁把各当事人拘束在一起,锁链只有通过清偿的程序才能解除。[2] 罗马法所建立的债权相对性理论,以“任何人不得替他人定约”(alteri stinulari nemo potest)的法谚为原则,尽量排除第三人与契约发生任何关系的可能。这种理论,历经数千年流变而持之不易,至今仍是区别侵权行为法与契约法内容、体系的基石。
随着社会经济的发展,民法的个人本位逐渐让位于社会本位。依社会本位的法律观念,义务的负担不仅仅出于义务人的意思,法律的任务也不仅仅在于保护个人的权利。为了社会公众的利益,法律可以强加给人们特定的义务,限制或剥夺某种权利。所以,为了维护公共秩序,保障诚实信用、正当竞争等原则,对债权采取类似物权的保护方式,强调与债的关系无关的第三人不得侵犯债权则为必要。[3] 如果放任第三人对债权的侵害,时常会使对债权人的保护落空,甚至鼓励第三人与债务人串通对债权人利益的侵害。其结果,自然破坏了社会所希望的交易规则和自由竞争的环境,导致社会整体利益受损。在现代社会中,随着经济生活的多样化,民法上的权利关系也愈加复杂,物权债权逐渐相互渗透,相互融合。“物权和债权相互借鉴各自的保护手段以保障自身的权利的实现,因而形成物权债权化和债权物权化的趋向。债权物权化的趋向不断发展,就使债权的不可侵性更加强化,使债权对抗第三人侵害其侵权行为的效力更接近于物权的对世权、绝对权的性质,几乎具有相同的内容。”[4] 让债的关系以外的第三人承担侵权责任来保护债权势在必行。借鉴物权的保护方法建立第三人侵害债权制度,来强化对债权的保护。另外通过债的关系使财产的流转和利用达到了最高的程度,现代财富的中心,已由物权移向债权,人们行为的重要性,也已由物权行为移向债权行为。“在人们将其财产观念从小农经济的固守财产转向使财产在运动中不断增值,从封闭呆滞的财产流转朝向开放灵活的财产流转的过程中,债在近代法中的优越地位不断加强。”[5] 确立第三人侵害债权制度正是对债权在民法中的优越地位的回报。
“市场经济即法治经济”。社会主义市场经济的发展,在很大程度上依赖于法律、特别是民商法规则的健全和完善。在中国,普遍存在民事主体意识缺乏,民事权利知之甚少,大多数民事主体既不懂得如何行使、保护自己的民事权利,也不习惯于尊重他人的民事权利。在发展市场经济的过程中,在市场经济激烈的竞争下,受利益驱使,更容易发生侵害他人合法债权的行为。引诱违约而侵害债权的例子大量存在,即在第三人引诱债务人违约时,债务人基于效率违约的考虑(他从第三人那儿得到的利益大于他将对债权人因承担的违约责任的损失)而违约。因此,必须建立相应的法律约束机制。过去由债权相对性概念及其规则构成的制度不再适合社会发展的需要,突破和例外就成为一种历史的必然。正如美国法律哲学家E·博登海默所说:“我们必须永远牢记,创造这些规则和概念的目的乃是为了应对和满足生活的需要,而且我们还必须谨慎行事,以免毫无必要地、毫无意义地强迫生活受一个过于刻板的法律制度的拘束。”[6] 用庞德的话来说,就是“法律必须是稳定的,但不可一成不变”。当社会生活需要某种法制的新形式时,现实生活中不存在的形式会被创造出来;当社会生活不需要某种法律的形式时,即使它具有神圣的外衣,也最终会被抛弃。第三人侵害债权制度符合社会主义市场经济运行的需要,它的建立就是“法律必须服从进步所提出的正当要求”的映证。
首先,建立第三人侵害债权制度更加充分地保护了债权人的合法权益。一项法律制度的建立,即反映和确认了一定的经济关系,减少了不确定性。传统债权的相对性使得债权人只能向债务人请求损害赔偿,一旦债务人无力赔偿,或者债务人的赔偿不足以弥补债权人的损失,债权人的合法权益便得不到保障。第三人侵害债权制度赋予债权人向第三人提出侵权损害赔偿的权利,突破了以债的相对性为基础的违约救济,添加了第三人担负不得侵犯他人债权的义务,使得法律对债权的保护更加充分、完整,增强了合法债权得以实现的可能性。
其次,建立第三人侵害债权制度有利于维护正常的市场经济秩序,维护交易安全。法律对经济关系不仅作出确认、调整,而且加以维护和保障,保证其正常的发展秩序不受侵扰,这样才能体现法律经济功能的目的性及其本质。随着经济的发展,各种引诱他人违约、直接侵害债务人的人身或财产致其履行不能、排挤竞争对手的直接侵害债权等行为层出不穷,极大地损害了交易安全与市场秩序,使市场经济的发展遭到扭曲。建立第三人侵害债权制度,对第三人的违法行为在法律上予以否定评价,使第三人的不法竞争行为受到制裁,可以有效地制约第三人,同时对不正当竞争行为的制约也有利于实现市场的有效竞争和各类社会主体间的和谐关系。[7]
正如王利明教授所指出的,在市场经济条件下,各项经济活动需要由合同加以联系才能进行,合同关系形成了一个相互依存的复杂的网络,一个合同不能履行,则会破坏人们在财产上的相互依赖和协作关系,甚至造成一系列合同不能履行,影响到社会交易秩序。为了保护合同的正常履行,保护债权人的合法权益,有必要制止引诱他人违约、干涉合同关系等各种侵害债权的行为。尤其是因为侵害债权的行为人常常具有直接加害于债权人,破坏合同关系的恶意,该行为在性质上比一般违约行为更有害于社会交易秩序,如果不能通过侵权制度制裁侵害债权的不法行为,则不利于保护债权人的合法权益,不利于交易的安全和市场经济的发展。[8] 因此,在我国建立第三人侵害债权制度具有广泛的社会基础。
二、建立第三人侵害债权制度的理论依据
债权是否具有可侵犯性,历来有否定说和肯定说。根据传统民法理论,债权具有相对性,即债权为在特定的当事人之间发生请求为一定行为或不为一定行为的权利。债不具有对抗第三人的效力,第三人对债权人不负义务,自无侵害债权的可能。依此理论,因第三人的故意或过失致使债务人履行不能或履行迟延时,债权人仅得向债务人主张权利,或者请求债务人让与其对于第三人的损害赔偿请求权。否定说论者正是由此而获得的结论。肯定说论者在区分绝对权与相对权的理解上对传统观念进行了更为精确的阐释,在此基础上扫除了在债权不可侵性面临的债权相对性这一“绊脚石”。如台湾学者李肇伟认为:“绝对权与相对权之区分,亦只能就权利之主要内容是否对抗一般人为目的之不同而言。于是在绝对权,因一般人须履行不侵害之义务,而得对抗一般人,得谓对世权。而相对权,既须特定义务人履行义务,固得对抗特定义务人;而一般人仍须负不侵害之义务,是仍得对抗一般人,自不得谓对人权。故绝对权为对世权虽可,以相对权称对人权则不可也。”[9]也有学者认为:“债权的不可侵犯性主要用来描述债权人与不特定第三人之间的相互关系,即债的对外效力;债权的相对性则用来表述债权人与债务人之间的相互关系,即债的对内效力。”[10]
现在,债权具有不可侵犯性,逐渐被一些国家和地区的立法和判例所接受。那么债权被侵害后提出损害赔偿请求权的理论依据是什么呢?
侵权行为是指行为人由于过错侵害他人的财产和人身,依法应承担民事责任的行为,以及依法律特别规定应当承担民事责任的其他损害行为。侵权行为以绝对权作为侵害客体,侵权行为的责任系由违反法律事先规定的针对一般人的义务引起,而不是违反了由当事人自行协议所规定的、针对特定人的合同义务。对此,让第三人能因其对债权的损害行为而承担侵权责任,各国的理论依据各不相同。法国民法典第1382条“任何行为使他人受到损害时,因自己的过失而致行为发生之人对该他人负赔偿的责任”规范和调整一般侵权行为,设条对其保护对象采概括规定,解释上理应包括债权。德国的第三人侵害债权一般适用其民法典第826条“违反善良风俗的故意损害”的规定。而台湾对第三人侵害债权提出损害赔偿请求权的依据通说是台湾民法第184条第1项的后段:“故意以背于善良风俗之方法加害于他人者,应当负赔偿责任”。
我国《民法通则》第5条规定:“公民、法人的合法的民事权益受法律保护,任何组织和个人不得侵犯。”同时《民法通则》第106条第2款规定:“公民、法人由于过错侵害国家的、集体的财产,侵害他人财产、人身的,应当承担民事责任。”而债权属于预期的财产利益,是无形财产,应当包括在“财产”概念中,受到与有形财产同样的保护。从上面《民法通则》的规定看出,建立第三人侵害债权制度的理论依据是:债权作为一种人们享有的一项重要财产权利,任何人不得侵犯。这是由宪法确立的权利不可侵犯性原则和侵权行为法的基本价值目标决定的。并不因为债权自身的特性即相对性和非公示性而排除在权利保护体系——侵权行为法之外。即凡法律上的权利,皆为法律所保护的对象,“于物权然,于债权独何不然”。[11]
三、第三人侵害债权制度的比较法研究
在大陆法系,虽然多数国家的学者在理论上认可债权的对世性,司法实践中也出现了诸多对债权予以侵权救济的典型案例,但各国立法对此均持审慎态度,规定第三人侵害债权的纯粹法律规则在法制上尚属空白。但各国学者和法官采取迂回手段,对现存的原则性立法进行扩充解释,扩大其适用范围,力求在现行法制框架内为债权的侵权救济寻求合理的请求权基础。自20世纪以来,为适应社会经济的发展与充分保护债权人的需要,第三人侵害债权问题已为多数国家理论界和实务界所认同。
《德国民法典》未正式规定第三人侵害债权制度,但有学者认为,“在德瑞两国,侵权行为并不以权利之侵害为要件,违反法律保护规定及故意违背良俗之加害,均足构成侵权行为,而自权利之侵害言之,虽不具备侵权行为要件,自其他方面观之,则已具备,故运用灵活。”[12] 《德国民法典》第283条第2款规定:“违反以保护他人为目的之法律者,亦负同一义务。依其法律之内容无过失亦得违反者,仅于有过失时生赔偿责任。”该款规定的保护对象在一定程度上可以包容债权损害的经济损失,可其适用条件严格,只有当损害是由保护性法律旨在防止的危险所造成的时候,受害人才能请求赔偿。第826条的规定在一定程度上弥补了这种缺陷,该条规定:“故意以违背善良风俗加害于他人者,应负损害赔偿责任。”依该条规定,如果行为人的行为方式具有侵害性和不适当性,受害人就可以请求侵权救济。这样,德国通过对民法第283条第2款、第826条的灵活适用,给予了债权人较为全面的侵权法保护。
法国立法固守罗马法,坚持债权的相对性,不承认第三人的损害赔偿责任。但是法学理论界在债权的侵权救济问题上已与法院达成高度一致。《法国民法典》第1382条规定:“任何行为使他人受损害时,因自己的过失而致行为发生之人对该他人负赔偿责任。”这实际上就承认了侵害债权的行为和该行为应当承担的责任。最先在司法实践中适应该条款的是1908年Raudnitz. V. Deouillet一案。该案案情是,巴黎时装师Deouillet挖走Raudnitz数位高级雇员,1901年6月,又与Raudnitz所雇的Richard女士商议,许以优厚的薪水,并同意补偿Richard违反前约所应负的赔偿责任。Richard在与Deouillet签约以后,又与Raudnitz重新达成协议,Raudnitz为Richard加薪并支付其违约后所致的违约金责任10000法郎。之后,Raudnitz起诉Deouillet要求赔偿损失,即其留驻Richard所额外支付的费用。法院支持原告的主张,依据《法国民法典》第1382条判决被告承担侵权责任。法院解析说:“并非让被告负违约责任,而是让其对自己故意的、为自己牟利的准侵权行为负责,正是这种行为导致并致使前一合同被违约。”该经典案例确定了第1382条在司法实践中的运用,也正式确立了第三人侵害债权制度。
《日本民法典》第709条规定:“因故意或过失侵害他人权利时,负由此而产生的损害赔偿责任。”而日本平凡社《世界大百科辞典》第13卷中规定:“妨害债权实现的称侵害债权。广义言之,第一是债务人的侵害,即不履行债务;第二是债务人以外的第三人对债权的侵害。”依上述规定日本民法确立了第三人侵害债权制度,并运用到司法实践。如日本大正四年(1915年)3月10日法院一判决书称:甲委托ABC三人将其所有的山林卖出,此三人与买主D的代理人乙通谋廉卖,其实际买卖价与廉卖的差额由四人私分,甲以违背信任提起民事诉讼,认为乙、A、B、C侵害了委任契约上的债权并请求损害赔偿。法院判决认为第三人教唆债务人或与债务人共谋使债务部分或全部不能履行,构成不法行为。
台湾民法第184条第1项后段规定:“故意以背于善良风俗之方法,加害于他人者亦同(负损害赔偿责任)。”王泽鉴先生认为此规定表示债权受侵权行为法的保护。台湾地区实践也坚持此种观点,认为债权具有不可侵犯性,故意或过失侵害他人债权者,应负侵权法上的责任。可见,债权的不可侵性已成为台湾立法所确定的一项原则。
在英美法中,将第三人侵害债权的侵权行为称为妨害合同权利或合同关系。其制度的发展要较大陆法早些,有一百多年的历史。最先确立侵害合同关系的行为是侵权行为的是英国法。其里程碑案例是1853年的Lumley V. Gye一案。在该案中,原告一剧院老板Lumley与女演员Johanna签定了演出合同,约定在一定期限内,Johanna只能在皇后戏院演出,未有原告书面许可,不得在其他地方演出。被告Gye得知该约定,而以更高的出价引诱该女演员违约,到自己的剧院演出。后Johanna虽被法院颁发禁止令,不得在被告的剧院演出,但其最终无意履约,原告Lumley于是将Gey告上法庭。法院认为,履行合同义务的承诺是一种无形财产,这种财产应受到与有形财产同样的保护,引诱别人违约就是对这种无形财产的侵害,给予受害人损害赔偿救济的基础正是引诱违约行为。最后,法院以被告恶意破坏原告的雇佣合同而判决其赔偿原告的损失。在此著名判例的基础上,又通过1881年Bower V. Hall和1901年Qninn V. Leathem两案最终确立了干涉合同关系制度,与大陆法系的第三人侵害债权制度相对应。
美国《侵权行为法第二次重述》给侵害债权行为下了明确的定义:“无论是明示还是默示的商事关系一般都可落实到合同上,缔结合同并从合同的履行中获取利润是受法律保护的财产权利。不正当干涉该权利,无论是阻止合同的订立或是干涉合同的履行的行为一般称为干涉预期经济利益的侵权行为。”可知,美国也是承认债权是侵权行为客体的。[3]
在我国,借鉴历史和国外的先进法治理念及具体法律制度,以尽快建立、完善适应社会主义市场经济的法律制度,具有得要意义。通过对第三人侵害债权制度的比较法研究,我们可以看到这一制度在不同国家的不同类型及其规定的利弊,有利于我们把握其趋势,服务于立法、司法实践中,制定出适合我国国情的第三人侵害债权制度。
四、我国立法现状及司法实践
我国尚未建立第三人侵害债权制度。1998年9月7日《人民日报》公布的《合同法》全民讨论稿第125条规定:“第三人明知当事人之间的债权债务关系,采用不正当手段,故意障碍债务人履行义务,侵害债权人权利的,应当向债权人承担损害赔偿责任。”该条基本明确规定了第三人侵害债权问题。但是由于对侵害债权制度的认识不够,也有的学者认为侵害债权应由侵权行为法来调整,所以现行的《合同法》却没有对此作出规定。这使20世纪各国普遍建立的一项制度在我国擦肩而过,失之交臂。但是,我国法律关于第三人侵害债权制度的规定在不断前进。我国《民法通则》第116条规定:“当事人一方由于上级机关的原因,不能履行合同义务的,应当按照合同的约定向另一方赔偿损失或者采取其他补救措施,再由上级机关对它因此受到的损失负责处理。”《合同法》第121条规定:“当事人一方因第三人的原因造成违约的,应当向对方承担违约责任。当事人一方和第三人之间的纠纷,依照法律规定或者按照约定解决。”这两法条虽然都是债的相对性的体现,但都提及了第三人侵害债权问题。《民法通则》第61条第2款规定:“双方恶意串通,实施民事行为损害国家的、集体的或者第三人的利益的,应当追缴双方取得的财产,收归国家、集体所有或者返还第三人。”《合同法》第59条也作了同样的规定。《消费者权益保护法》第35条第2款规定:“消费者或者其他受害人因商品缺陷造成人身、财产损害的,可以向销售者要求赔偿,也可以向生产者要求赔偿。属于生产者责任的,销售者赔偿后,有权向生产者追偿。属于销售者责任的,生产者赔偿后,有权向销售者追偿。”《反不正当竞争法》第8条规定:“经营者不得采用财物或其他手段进行贿赂以销售或购买商品。”这些规定,实际上是确认了第三人侵害债权的某些具体形态,正是第三人侵害债权制度的表现。也许我国法律在制定上述规定时对第三人侵害债权制度的体现是不自觉的,且这些法律规定仍有许多需要改进之处,但它们所体现出的我国法律接受第三人侵害债权制度的必然趋势是非常明确的。
虽然立法上没有明确确立第三人侵害债权制度,但司法实践及司法部门的有权解释做出了可以被认为至少是部分地承认了第三人侵害债权制度的规定。司法实务中,我国已有判决认定第三人侵害债权成立侵权行为。原告甲校图书馆的助理馆员孙某申请自费出国留学,因服务期未满未获校方批准,后由乙厂出具假证明,得以出国。原告甲遂起诉被告乙厂,原告胜诉。[13]1985年12月,湖北省农牧工商联合公司电汇9.2万元贷款给湖北省建始县某收购站。后因该收购站无货可供,双方于1986年1月3日到花园乡信用社办理了汇款手续,将货款退给联合公司。1月4日,收购站独自到信用社要求撤销汇款,信用社在未收到原汇款证明情况下,将该款支解,使联合公司蒙受经济损失。对此最高人民法院1988年10月18日法(经)复(1988)45号《关于信用社违反规定手续退汇给他人造成损失应承担民事责任问题的批复》认为,“花园乡信用社违反有关规定,给收款人造成了经济损失,依法应承担民事责任。”另外,成都市某信用社在案件当事人的存款帐户被冻结期间与被冻结存款的当事人串通,非法将资金转移,致使人民法院生效判决无法执行。最高人民法院1995年5月5日法函(1995)51号批复明确指出:“由于信用社的行为侵犯了债权人的利益,对此信用社应在被转移的款项数额内承担连带赔偿责任。”
总之,随着社会经济生活的发展,对债权的侵害方式越来越多,社会对债权稳定性的需求也不断提高。我国广泛的社会基础、立法已经确立的基本原则、司法的实践经验及世界各国的立法通例,都为第三人侵害债权制度的广泛吸收和采纳打下了良好的基础。我们应在充分注意与其它法律条款的协调下,在立法中确立这一制度,然后通过必要的司法解释和相关的判例加以完善。


参考文献:
[1] 周楠:《罗马法原论》[M],商务印书馆1996年版,第628页。
[2] 梅因:《古代法》[M],沈景一译,商务印书馆1959年版,第183页。

上海市滩涂管理条例

上海市人大常委会


上海市滩涂管理条例
上海市人大常委会


(1996年10月31日上海市第十届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过 1997年1月1日起施行)^


第一条 为了加强滩涂资源管理,合理开发利用滩涂,促进经济建设和社会发展,保障人民生命财产安全,根据国家有关法律、法规,结合本市具体情况,制定本条例。
第二条 本条例适用于本市行政区域内长江口、东海和杭州湾沿岸以及岛屿四周的滩涂。现有港区以及国家和本市确定的规划港区除外。
本条例所称开发利用滩涂,是指滩涂的促淤、圈围、利用和保护。
第三条 本市滩涂属国家所有。
任何单位或者个人不得非法占用滩涂。
第四条 开发利用滩涂应当根据本市城乡建设需要,遵循统筹规划、因地制宜、合理开发、有偿使用的原则。
本市鼓励和支持国内外投资者开发利用滩涂,谁投资谁受益。
本市依法保护开发利用滩涂的单位或者个人的合法权益。
第五条 市和滨江沿海各区、县人民政府应当统一规划,加强领导,采取有效措施促进滩涂的开发利用。
第六条 上海市水利局(以下简称市水利局)是本市开发利用滩涂的行政主管部门,负责组织实施本条例。
上海市滩涂管理处(以下简称市滩涂管理处)具体负责本市开发利用滩涂的管理工作。
滨江沿海各区、县水行政主管部门具体负责本行政区域内开发利用滩涂的管理工作,业务上受市水利局的领导。
本市城市规划、房屋土地、港务、航道、海监、海洋、环境保护、财政、物价、农业、渔业等部门,应当按照各自职责,协同实施本条例。
第七条 本市开发利用滩涂总体规划由市水利局会同有关部门编制,经市城市规划管理部门综合平衡后,纳入全市城市总体规划,报市人民政府批准后实施。
开发利用滩涂规划应当与航道、港口、环境保护、土地利用、海洋开发等专业规划相协调,滩涂的圈围规划线不得超过驳岸规划线。
第八条 促淤工程应当根据本市开发利用滩涂总体规划,结合长江口、杭州湾的整治规划组织实施。
第九条 市和区、县人民政府应当采取多渠道、多层次、多元化的方式,筹集开发利用滩涂资金。
开发利用滩涂资金来源主要有:
(一)土地垦复基金;
(二)滩涂使用费;
(三)国家和本市的财政拨款;
(四)国内外投资者的投资。
前款资金应当用于开发利用滩涂,任何单位或者个人不得截留或者挪用。
第十条 开发利用滩涂必须具备下列条件:
(一)符合开发利用滩涂总体规划;
(二)滩势稳定或者滩涂处于淤涨状态;
(三)对周围地区的生态环境、水产资源、航道、河势、防汛工程设施等无不利影响。
第十一条 本市开发利用滩涂,实行许可证制度。
开发利用滩涂的项目在八十公顷以下(含八十公顷)的,向滩涂所在地的区、县水行政主管部门提出申请;开发利用滩涂在八十公顷以上的,向市滩涂管理处提出申请。申请应当说明开发利用项目的用途、范围、使用方式及其开发利用期限等。
第十二条 市滩涂管理处或者区、县水行政主管部门应当自收到开发利用滩涂的单位或者个人的书面申请之日起十五日内提出初审意见,报市水利局审批。
市水利局应当自收到市滩涂管理处或者区、县水行政主管部门的初审意见之日起三十日内作出审批决定。
市水利局在作出审批决定之前,应当征询市级相关部门的意见;其中由市滩涂管理处初审的项目,市水利局在作出审批决定之前,还应当征求滩涂所在地的区、县水行政主管部门的意见。
对批准开发利用滩涂的,由市水利局核发《滩涂开发利用许可证》,确认其滩涂使用权;不予批准的,应当向申请者书面说明理由。
第十三条 单位或者个人经批准开发利用滩涂后,需要改变开发利用项目的用途、范围、使用方式及其开发利用期限的,应当按照原申报程序办理变更登记手续。
单位或者个人经批准开发利用滩涂后,需要转让滩涂使用权的,应当按照原申报程序办理审批手续。
第十四条 促淤和圈围滩涂工程,必须由具有相应资质的单位承担,并按照有关技术规程进行设计和施工。
第十五条 滩涂圈围工程竣工后,市水利局应当组织市城市规划、房屋土地和滩涂所在地的区、县水行政主管部门及相关部门进行工程验收。
工程不符合规定标准的,开发利用滩涂的单位或者个人必须返工重建。返工重建的经费,由开发利用滩涂的单位或者个人承担。
第十六条 圈围滩涂形成的土地属国家所有。
圈围滩涂工程竣工验收后,开发利用滩涂的单位或者个人应当持验收合格证明材料和《滩涂开发利用许可证》,向市或者区、县房屋土地管理部门办理《国有土地使用证》。房屋土地管理部门应当按照国家和本市土地管理的有关规定实施管理。
本市圈围滩涂形成土地的使用费标准,由市人民政府规定。
第十七条 经批准开发利用滩涂的单位或者个人享有下列权利:
(一)圈围滩涂形成土地后,依法取得土地使用权。在使用期限内可以依法转让、出租、抵押或者用于法律允许的其他经营活动,其合法权益受法律保护;
(二)圈围滩涂用于农业生产及其关键性配套设施建设的,由市水利局会同有关部门在经济上给予补助;
(三)圈围滩涂用于农业生产的,按照国家规定的年限免征农业税;
(四)圈围滩涂从事社会公益事业的,经市水利局批准,予以减免滩涂使用费。
第十八条 在滩涂上从事养殖、捕捞作业,铺设海底电缆、管道,冲滩拆船以及搭建房屋、棚舍的,不得影响防汛安全。
第十九条 单位或者个人开发利用滩涂时,未经区、县水行政主管部门同意,不得从事下列行为:
(一)拆除已失去功能的护滩、保岸、促淤工程设施;
(二)在滩涂上割青、放牧;
(三)在滩涂设置或者扩大排污口。
第二十条 禁止任何单位或者个人从事下列行为:
(一)未取得《滩涂开发利用许可证》开发利用滩涂;
(二)拆除或者损坏护滩、保岸、促淤工程设施;
(三)倾倒废液、废渣或者其他废弃物污染滩涂;
(四)危害滩涂完整和堤防安全;
(五)损毁护滩防浪作物或者砍伐堤防防护林。
第二十一条 开发利用滩涂的单位或者个人具有护滩保岸的义务,汛期应当服从所在地的区、县防汛指挥机构的统一指挥。
第二十二条 国家因国防、防汛或者重大经济建设和社会发展需要依法收回滩涂使用权的,原开发利用滩涂的单位或者个人应当服从。建设单位应当向原开发利用滩涂的单位或者个人给予合理补偿。
第二十三条 单位或者个人开发利用滩涂,应当缴纳滩涂使用费。滩涂使用费征收和使用的具体办法,由市人民政府另行制定。
第二十四条 对在滩涂资源的保护和开发以及科学研究等方面作出显著成绩的单位或者个人,由市和区、县人民政府或者同级水行政主管部门给予表彰、奖励。
第二十五条 单位或者个人违反本条例规定的,由市滩涂管理处或者区、县水行政主管部门责令其停止违法行为,限期恢复原状或者采取补救措施,其中造成经济损失的,应当依法承担赔偿责任,对直接责任者可以由其所在单位或者上级机关给予行政处分。
第二十六条 违反本条例规定,有下列行为之一的,由市滩涂管理处或者区、县水行政主管部门没收其违法所得,并按照下列规定处以罚款:
(一)违反本条例第十三条第一款规定,擅自改变开发利用项目的用途、范围、使用方式及其开发期限的,处以一千元以上二万元以下的罚款;
(二)违反本条例第十三条第二款规定,擅自转让滩涂使用权的,处以违法所得的百分之五十以下的罚款;
(三)违反本条例第十九条第一项、第二十条第二项及第四项规定,擅自拆除或者损坏护滩、保岸、促淤工程设施以及危害滩涂完整和堤防安全的,处以三千元以上五万元以下的罚款;
(四)违反本条例第十九条第二项规定,擅自在滩涂上割青、放牧的,处以一百元以上二千元以下的罚款;
(五)违反本条例第十九条第三项规定,擅自在滩涂设置或者扩大排污口的,处以一千元以上三万元以下的罚款;
(六)违反本条例第二十条第一项规定,无证开发利用滩涂的,处以二千元以上四万元以下的罚款;
(七)违反本条例第二十条第三项规定,擅自倾倒废液、废渣或者其他废弃物污染滩涂的,处以一千元以上三万元以下的罚款;
(八)违反本条例第二十条第五项规定,损毁护滩防浪作物或者砍伐堤防防护林的,处以一百元以上一万元以下的罚款。

违反本条例规定,属于其他行政管理部门管理职权的,由有关部门按照相关法律、法规予以处罚。
第二十七条 单位或者个人违反本条例规定,有下列情形之一的,由市水利局吊销其《滩涂开发利用许可证》:
(一)自获准圈围滩涂之日起满两年,无正当理由未圈围的;
(二)擅自改变滩涂使用范围、用途,情节严重的;
(三)拒不缴纳滩涂使用费的。
第二十八条 市水利局、市滩涂管理处或者区、县水行政主管部门作出行政处罚,应当出具行政处罚决定书。收缴罚没款应当出具市财政部门统一印制的罚没财物收据。
罚没收入按规定上缴国库。
第二十九条 当事人对行政管理部门作出的具体行政行为不服的,可以按照《行政复议条例》和《中华人民共和国行政诉讼法》的规定,申请行政复议或者提起行政诉讼。
当事人在法定期限内不申请复议,不提起诉讼,又不履行具体行政行为的,作出具体行政行为的部门可以依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定,申请人民法院强制执行。
第三十条 拒绝、阻碍行政管理人员执行职务,违反《中华人民共和国治安管理处罚条例》的,由公安部门依法处罚;情节严重构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第三十一条 行政管理人员应当遵纪守法,秉公执法。对玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊尚未构成犯罪的,予以行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第三十二条 本条例的具体应用问题,由市水利局负责解释。
第三十三条 本条例自1997年1月1日起施行。
1986年6月20日上海市第八届人民代表大会常务委员会第二十二次会议批准的《上海市滩涂管理暂行规定》同时废止。



1996年10月31日
近年来,司法职业化和司法人员的分类管理已经成为国内司法改革的主流趋向。在执行制度改革的推进实践中,人们已经充分认识到作为执行机构的执行(局)庭已经无法适应新形势的要求,各级法院都在对执行体制改革进行积极地探索,以期望能解决这些问题。


国内法学理论界对执行员的定位提出了不少探索性意见,归纳起来主要有以下几种观点:


(一)执行员定位于执行法官。按现有的执行(局)庭的运作机制,执行员定位于执行法官。在执行法官群体内部推行和完善执行查证权、执行实施权、执行裁判权三权分离的制度,推行执行中重大事项合议庭决定的制度。从制度上克服过去执行中的重大事项由执行员一人决定,缺乏监督和制约的弊端。


(二)执行员定位于司法行政人员。有的提出执行机构可由三部分人组成,即执行法官、执行员和司法警察。执行法官行使执行中的裁判权,执行员行使执行中的实施权,而司法警察则是他们的协助人员。


(三)执行权交由司法行政机关行使。有些学者主张将执行实施权从执行权中分离出来,交由法院以外的部门(行政机关、公安机关)负责。因为执行和审判是两种区别较大的行为,可以交由司法行政机关行使执行权,这可以摆脱法院执行难的困境,确保法院司法审判的公正性和中立性,树立法院司法权威。


上述观点基于各自独特视角均具有一定的合理性。但基于如下理由,从推动司法执行工作规范化和权威化的角度,笔者认为,执行员应定位于司法警察。


一、执行员定位于司法警察符合执行强制理论


执行权既具有司法权的属性,又具有司法行政权的属性,其基本属性是司法行政权。因此,应将执行权分解为执行裁判权和执行实施权。现行执行权运行机制不完善,执行员既行使执行裁判权,又行使执行实施权,造成了执行权高度集中,缺乏必要的监督和制约,容易造成权力滥用的弊端。执行裁判权的行使属于司法行为,具有被动性、中立性和终局性,应由审判员行使。人民法院的司法警察、书记员、行政人员没有法官资格,不具有审判权,在执行工作中不得行使执行裁判权。


执行实施权则与执行裁判权不同,它具有主动性、单向性和非终局性。行使执行实施权的行为是以已生效的法律文书为依据,依照法定程序,运用国家强制力,强制被执行人履行执行依据已确定的义务,以实现已确定的债权人的权利的行为。如送达有关执行法律文书;调查、核实被执行人的财产状况;实施查封、扣押、冻结、搜查、划拨、委托评估等措施以及办理有关财产权证转移手续;依法决定对妨碍执行行为人实施拘留、罚款等强制措施;办理执行款物的交付;其他执行实施行为。执行实施权属司法行政权,其本质是快速实现生效法律文书确定的权利,应由司法警察行使。因此,执行员定位于司法警察符合执行强制理论。


二、执行员定位于司法警察符合现有立法精神


1997年经最高人民法院审判委员会第898次会议通过的《人民法院司法警察暂行条例》第七条在界定司法警察的职责时规定,“参与对判决、裁定的财产查封、扣押、冻结或没收活动”。1998年经最高人民法院审判委员会第992次会议通过的《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》第8条规定:“执行人员执行公务时,应向有关人员出示工作证和执行公务证,并按规定着装。必要时应由司法警察参加。”最高人民法院《关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》第四条规定,“高级人民法院在组织集中执行、专项执行或其他重大执行活动中,可以统一调度、使用下级人民法院的执行力量,包括执行人员、司法警察、执行装备等”。以上这些规定,就是我国人民法院的司法警察参与案件执行的基本法律依据。将执行员定位于司法警察,符合上述规定精神。


三、执行员定位于司法警察有充分实践基础


笔者2001年9月任职于深圳市盐田区人民法院期间,广东省高级人民法院出台《广东省法院司法警察参与案件执行暂行规定》,并直接将14宗执行案件交由法警队直接执行。这是司法警察直接从事执行工作的有效尝试,取得了良好的执行效果,较快执结了案件,受到当事人的肯定。2008年,笔者曾先后走访了浙江省海盐县人民法院、青田县人民法院,就基层法院执行工作经验进行调研考察。其中青田县法院从2001年起,经过7年的研究探索,在总结以往司法警察参与执行工作的基础上,将执行局与法警大队合署办公,统一履行执行、警务职能。此举不仅促进了警务工作的良好展开,还有效缓解了执行难,实现了执行工作的良性循环。江西省赣州市两级法院司法警察队伍共有147名干警(含聘用制法警),占全市两级法院干警总人数的10.3%,其中长期参与执行工作的司法警察人数为69人,约占全市司法警察人数的46.9%。近五年来,该市两级法院司法警察队伍派警协助执行22367人次,主办或协助执行民事、刑事附带民事、财产刑和行政非诉等案件20750件,占执行案件总数的31%,执结15936件,执结率达76.8%,标的额近5亿元。此后,笔者在盐田法院推行“调查令”制度,并出台《深圳市盐田区人民法院调查令实施管理办法》,规定主审法官根据当事人的调查取证申请或在案件出现需要依职权调查取证的事由时,可以签发调查令,授权法警队外出调取部分证据材料。该制度进一步优化了资源配置,推进法官及司法辅助人员的职业化建设。


以上实践证明,人民法院的司法警察队伍是一支党和人民可以依赖的队伍,完全有信心、有能力单独完成执行任务。广大司法警察直接执行的实践,为执行员定位于司法警察提供了可靠的事实依据,执行员定位于司法警察具有充分的实践基础。


(作者单位:广东省深圳市罗湖区人民法院)