湖北省人民政府


湖北省人民政府令
　（第１１２号）


　　《湖北省农业植物检疫实施办法》已经１９９６年１２月１８日省人民政府常务会议审议通过，现发布施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　省长　蒋祝平
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　一九九六年十二月三十日



第一条 为加强农业植物检疫工作，防止危险性病、虫、杂草传播蔓延，根据国务院《植物检疫条例》的规定，制定本办法。
第二条 本办法适用于全省农业植物检疫工作。
第三条 本省境内县级以上人民政府的农业行政主管部门，主管农业植物检疫工作，其执行机构植物检疫站具体负责本地区的植物检疫工作。省、地、市、州直单位的植物检疫工作，由省、地、市、州植物检疫站负责。各级植物检疫站业务上受上一级植物检疫站的指导。
植物检疫、植物保护机构尚未分设的地方，应按照国家有关机构改革的精神，逐步实行机构分设、职能分开。
第四条 植物检疫机构应配备相应的专职检疫员和兼职检疫员。专职检疫员由省农业厅批准后报农业部备案，并发给全国统一的专职检疫员证。兼职检疫员可在科研、院校、农技推广、种苗繁育等单位聘请，报地、市、州农业行政主管部门批准，并报省农业厅备案。
第五条 植物检疫人员进入车站、机场、港口、仓库和农副产品批发市场等有关场所执行检疫任务，应着检疫制服和佩带检疫标志，各有关单位应予配合支持；接受植物检疫的单位和个人应提供方便。经县（市）以上农业行政主管部门批准，植物检疫机构可在该类场所设置检疫室，派
驻检疫人员。
在市场内交易的种子、苗木等繁殖材料及应施行检疫的植物及产品，均应办理植物检疫手续，受检当事人不得拒绝。
第六条 农业部公布的全国植物检疫对象和应施行检疫的植物、植物产品名单，以及各省市补充的植物检疫对象和应施行检疫的植物、植物产品名单，是全省植物检疫机构实施检疫的依据。
农业植物的检疫范围包括：粮、棉、油、麻、桑、茶、糖、菜、烟、果（不含干果）、牧草、绿肥、热带农作物等植物；植物种子和根、茎、苗、芽等繁殖材料；来源于上述植物，未经加工或者虽经加工但仍有可能传播疫情的植物产品；可能被植物检疫对象污染的包装材料、运载工具
等。
关于药材、花卉、食用菌的检疫，由省农业厅会同林业厅商定具体办法。
第七条 湖北省补充植物检疫对象和应施行检疫的植物、植物产品名单，由省农业厅确定公布，并报农业部备案。
植物检疫机构应定期对本地区的植物检疫对象组织调查，掌握分布情况，按规定编制分布资料，逐级报省植物检疫站汇总。省植物检疫站应及时向地、市、州、县植物检疫站通报有关疫情。
第八条 局部地区发生植物检疫对象的应划为疫区，采取封锁、扑灭措施，防止植物检疫对象传出；发出地区已比较普遍的，则应将未发生地区划为保护区，防止植物检疫对象传入。
疫区和保护区的划定，由省农业厅提出，报省人民政府批准，并报农业部备案。疫区、保护区的改变和撤销的程序，与划定时同。
第九条 进行疫情调查和采取扑灭措施所需的费用，由省人民政府和当地人民政府予以安排。
第十条 疫区和发生重大疫情的地区，为控制检疫对象传播蔓延，植物检疫机构派人参加道路联合检查站、木材检查站或者单独设立植物检疫检查站的，必须报经省人民政府批准。
第十一条 凡选育、生产、经营种子、苗木等繁殖材料的单位和个人以及从事应施行检疫的植物、植物产品批发经营的单位和个人，必须到当地植物检疫站办理植物检疫登记证。植物检疫登记证的具体管理办法，由省农业厅制定。
第十二条 调运植物和植物产品，凡列入国家和本省应施行检疫的植物、植物产品名单的，运出发生疫情的县级行政区域之前，必须经过检疫。
第十三条 调运本办法第十二条规定应施行检疫的植物、植物产品，按以下办法签发植物检疫证书。
（一）调往省外的，由调出方向省植物检疫站或其授权的当地植物检疫站报检。检验合格后，签发检疫证书。
（二）从省外调入的，调入方必须先征得省植物检疫站的同意，由省植物检疫站或其委托的机构向调出方提出检疫要求；调出方必须根据该要求向当地植物检疫机构报检，取得检疫证书。对调入的植物和植物产品，调入方所在地的植物检疫站有权查验检疫证书，必要时可以复检。
（三）省内调运时，凡调出县级行政区域的，参照本条第（二）项规定执行。
第十四条 在植物、植物产品调运检疫过程中，发现检疫对象的，必须严格进行消毒处理，合格后，签发检疫证书；无法处理或处理后仍不合格的，停止调运。
因实施检疫需要的车船停留、货物搬运、开拆、取样、储存、消毒、销毁等处理费用，由托运人承担。
第十五条 任何单位和个人不得对已经实施检疫的植物、植物产品擅自拆封、换货、改变数量或者涂改、转让植物检疫证书。
第十六条 农业植物检疫证书，由省植物检疫站按全国统一格式印制，禁止翻印、转让、买卖、涂改、伪造，亦不准以其他证明代替。
第十七条 铁路、交通、航运、民航、邮政等部门，对应施行检疫的植物和植物产品，一律凭植物检疫证书承运、收寄，具体办法按农业部等六部门《关于国内邮寄、托运植物和植物产品实施检疫的联合通知》执行。
第十八条 植物、植物产品的产地检疫以及从国外引种的检疫，按国家有关规定执行。从国外引种的，必须按规定年限进行集中隔离试种观察，省植物检疫站应加强监督，并可收取监测费。
第十九条 外贸出口的植物、植物产品在国内调运时，应按规定实施检疫。当地设有口岸动植物检疫机构的，由口岸动植物检疫机构实施检疫；没有设立口岸检疫机构的，由当地植物检疫机构实施检疫，并出具检疫证书。
第二十二条 对违反本办法规定的单位和个人，按国家有关规定给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
所有罚没收入，按《湖北省罚没收入管理办法》的规定执行。
第二十一条 单位和个人对行政处罚决定不服的，可依法申请行政复议，提起行政诉讼。
第二十二条 对植物、植物产品实施检疫的收费，以及对从国外引种进行集中隔离试种收取的监测费应严格按国家和本省的有关规定执行，并按预算外资金管理。收费时应使用省财政厅统一印制的行政事业性收费票据。
实施检疫的单位和个人，在规定的时间内不交纳检疫费，从逾期之日起每日按3‰的比例加收滞纳金。
第二十三条 本办法应用中的具体问题，由省农业厅负责解释。
第二十四条 本办法自发布之日起施行。省人民政府1986年10月14日下发的鄂政发〔1986〕118号文件同时废止。





1996年12月30日
独立董事制度浅议



杨凡1 郑桂华2 刘建3

作者单位:作者1，2湖北省五峰县人民法院 作者3，湖北省恩施自治州联通公司

内容摘要:独立董事制度被引入我国上市公司治理结构体系中已将近四个年头，由于我国上市公司自身的特点，以及证券市场的不成熟，该项制度并没有起到引入者预期的功效。其制度设计与运行实践，均表现出诸多问题。植根于一元制公司治理结构中的独立董事制度，要适应中国特点的公司治理环境，必须做出相应的改良与完善。本文试图通过对中西方不同的公司治理结构的比较探讨，分析我国上市公司治理结构中独立董事制度的设计与运行的缺陷问题，提出完善我国独立董事制度的建议。

关键词：　独立董事　公司治理结构　现状　完善




一、独立董事制度概述
（一）独立董事的概念
有观点认为，所谓独立董事（independent director）,是指独立于公司股东且不在公司中内部任职，并与公司或公司经营管理者没有重要的业务联系或专业联系，并对公司事务做出独立判断的董事。也有观点认为，独立董事应该界定为只在上市公司担任独立董事之外不再担任该公司任何其他职务，并与上市公司及其大股东之间不存在妨碍其独立做出客观判断的利害关系的董事。中国证监会在《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》中认为，上市公司独立董事是指不在上市公司担任除董事外的其他职务，并与其所受聘的上市公司及其主要股东不存在可能妨碍其进行独立客观判断关系的董事。笔者认为，尽管各种概念界定形相雷同，但仍有细微区别之处，独立董事能否持有该上市公司微量股份，第一种界定方法应该是默许的，后两种则持否定态度，根据国内通行的观点，独立董事不应持有该上市公司的任何股份，以保持其独立性。从“妨碍”与“可能妨碍”的语义分析比较来看，后者是作出了一种可能性推断，应该更符合逻辑和独立董事的选任机制的施行。中国证监会对于独立董事这一概念的界定，笔者认为是较为准确的。
（二）独立董事制度的发展历程
独立董事制度最早起源于20世纪30年代，1940年美国颁布的《投资公司法》是其产生的标志。该法规定，投资公司的董事会成员中应该有不少于40%的独立人士。其制度设计目的也在于防止控制股东及管理层的内部控制，损害公司整体利益。70年代“水门事件”以后，许多著名公司的董事卷入行贿丑闻，公众对公司管理层的不信任感加剧，纷纷要求改革公司治理结构。1976年美国证监会批准了一条新的法例，要求国内每家上市公司在不迟于1978年6月30日以前设立并维持一个专门的独立董事组成的审计委员会。由此独立董事制度逐步发展成为英美公司治理结构的重要组成部分。据科恩—费瑞国际公司2000年5月份发布的研究报告显示，美国公司1000强中，董事会的年均规模为11人，其中内部董事2人，占18.2%，独立董事9人，占81.1%。另外，据经合组织（OECO）的1999年世界主要企业统计指标的国际比较报告，各国独立董事占董事会成员的比例为：英国34%，法国29%，美国62%。独立董事制度的迅速发展，被誉为独立董事制度革命。
（三）制度设计的理论依据
1.代理成本理论
企业发展壮大以后，必然面临企业所有权与经营权的分离，如何保证经营者不会背离所有者的目标，减小企业的代理风险，控制代理成本，成为公司治理中一个非常重要的问题。该理论认为，代理成本的降低，必然要求提高经营管理层的效率，同时又必须防止内部人控制问题，所以希望通过创设独立董事制度来改变经营者决策权力的结构，达到监督、制衡的作用，从而保证经营者不会背离所有者的目标，促进代理与委托双方利益的一致，提高运营效益。其理论着眼点在于改革经营管理层权力配置结构来促进经营管理层的安全有效运作，从而减少代理成本。亦言之，以最小的投入得到最大的产出。这种理论最大的特点是从企业法人的盈利性的根本目的出发，推演出优化管理层权力配置的必要性，得出对独立董事制度创设必要性的结论。
2.董事会职能分化理论
在一元制的公司治理结构中，监事会的缺省而使董事会承载了自我监督的职能，在任何一种权力配置结构中，自我监督总是最为弱化的。所以必须在分工上要求有专门的董事承担监督之责，以达到内部权力制衡的目的。这种董事会内部职能分化的必需性，为独立董事制度的创设提供了理论根源。该理论认为，监事会的缺省导致监督职能的缺位，从而应该从董事会中分化出部分董事补位。这种理论蕴含了一个既定的前提，那就是企业经营管理层必须通过权力配置平衡才能高效运作。其实，从这个角度上讲，职能分化理论和代理成本理论并没有实质的区别，都是致力于改革公司权力结构配置，使这种结构更加稳定、高效、安全，从而为企业带来更好的经营效益。两者区别只是在于代理成本理论更加抽象，视野起点相对较高，而职能分化理论更加注重公司治理运行中的现实需求性。
（四）我国对独立董事制度的态度
我国现行《公司法》创制时，主要是借鉴了日本的立法模式，并没有考虑到独立董事制度。1999年国家经贸委与中国证监会联合发布的《关于进一步促进境外上市公司规范运作和深化改革的意见》要求在境外上市公司中设立独立董事制度；《上市公司章程指引》对于境内上市公司的独立董事则是采取了许可的态度，而并非鼓励的态度。2001年8月中国证监会发布了《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》，强制要求所有上市公司必须按照《意见》规定，建立独立董事制度；同时，2004年9月中国证监会发布了《关于加强社会公众股股东权益保护的若干规定》，进一步肯定并完善了独立董事制度，正在修改的《公司法》，草案中也明确规定了建立独立董事制度。由此可见，独立董事这种泊来品，正一步一步走入我国公司法人治理结构体系之中。
二、上市公司治理结构与独立董事制度关系探讨
（一）英美国家公司治理结构与独立董事制度的契合
1.英美国家公司治理结构特点
（1）一元制治理模式。英美国家在公司治理的权力配置设计上采用了一元制模式，亦称单层模式。公司机关只设置董事会与股东大会，缺省监事会，权力配置上董事会集经营与监督权于一身。这种治理模式的设计缺陷在于董事会自我监督机制乏力，在公司内部缺乏能与之抗衡的力量，易导致董事会独断专行、内部控制与关联交易频繁、公司利益的私人化等现象，不利于公司的稳健发展与代理成本的降低。迫切需要一种新的制度来改变这种权力失衡状态。
（2）股权结构与股东监督。股东是公司财产及利益的所有与享有者，其也总是希望董事会能够高效运作，尽勤勉之责。因此股东也会对董事会施以一定的监督，这对于控股股东尤其重要。但是，英美证券市场属于较为成熟、完善的市场主导型市场，中小股东众多，股票换手率低，投资性较强。如果每一个中小股东都去对董事会施以监督，必然导致成本的高昂付出，都希望别的股东去积极监督董事会的经营行为，而自己不需要付出监督成本却坐享其成，最终结果是怠于监督，这也迫切需要一种新的机制设计来解决这一问题。
2.独立董事制度与治理现状的契合
应该说，独立董事制度的设计实现了与当时公司治理现状的契合，由独立董事组成的审计委员会作为董事会的附属机构，行使对公司业务及财务的监督权，弥补了监事会的缺省而带来的缺陷。曾有学者认为，这种思维方式是用大陆法系公司的“三权分立”理念来评判英美国家的一元制模式，从而得出其制衡缺陷与独立董事契合的结论。笔者认为，从独立董事制度产生的历史背景与理论根源来看，独立董事制度设计的目的与初衷仍然是解决上市公司的内部人控制问题，消除公众对管理层的信任危机，其角色仍然是定位于监督，达到制衡董事会权力配置之目的，这也符合英美公司治理环境的实际情况。另外，用“三权分立”的治理理念评判一元制模式，本身也无可厚非，因为400多年的公司治理实践已经表明，只有构建良好的经营层权力制衡体系，才能保证公司的高效、健康、稳定运作。对于独立董事在上市公司中的角色定位问题，英美国家流行的观点有三种：（1）监督角色，独立董事的设计目的就是为了解决企业所面临的代理问题，通过独立董事参与企业的经营管理，提高公司决策的高效性与科学性，解决管理层控制问题。（2）战略角色，也即流行的专家角色。独立董事运用自身的知识与能力来促进公司决策的科学性，提高公司的运营效益。（3）政治角色，利用独立董事充当政治说客，说服政府或疏通政企关系。笔者认为不管独立董事到底在企业中充当什么角色，但是这种制度设计的初衷，依然是定位于监督，而所谓的战略与政治角色，至多是一种制度设计的附属功能。
（二）独立董事制度对大陆法系国家公司治理结构的补充
1.大陆法系国家公司治理的特点
（1）二元制治理模式
受“三权分立”思想的影响，以德、日为代表的大陆法系国家在公司权力配置上也设计为决策、经营、监督三大权力模块，以实现权力的有效制衡和行使。其与一元制治理模式的区别在于设立了专门的监事会，专司监督之职。但同在二元制治理模式下，监事会与董事会的权限配置，各个国家仍有一定的区别。德国的公司法规定，董事会应当产生于监事会，对监事会负责，亦言之，监事会是董事会的上位权力机构，便于监事会更好地监督管理董事会的经营行为；而日本的公司法则规定，董事会与监事会均产生于股东大会，对股东大会负责，二者是平行制衡关系，我国公司法的规定也相似于日本。两种不同的设置方式带来了两种不同的监督效果，在实际运行中平行监督明显弱于上位监督。
（2）二元制治理模式的缺陷
从权力制衡的角度思考，二元制治理模式相对较为合理，但是通过实践运行，其仍然透露出以下一些缺陷：①监督乏力，这种缺陷主要体现在公司董事会与监事会并行的权力构造体系中，监事会的监督能力往往发挥欠佳。一方面，董事会成员个人能力普遍强于监事会成员，在管理层选任上，能力强的管理人员往往被选做董事而不是监事。另一方面，信息不对称造成对董事会监督乏力，公司运营的计划方案董事会成员往往比监事成员更熟悉，监事会的监督一般体现为事后监督，具有滞后性。②监事附庸化。通过一系列统计资料表明，由于董事会能控制经营大权，其在公司运营中往往处于主动地位，监事被附庸化，成为一种虚置的摆设，这种现象在我国尤为明显。
2. 独立董事制度对大陆法系国家公司治理结构的补充
独立董事制度的设计初衷是制衡董事会权力配置，而对二元制的公司治理结构，似乎显得不太需要，对其制度的引进，会改变现有的权力构造体系，并造成其与监事会权限的碰撞。所以有学者据此认为，二元制治理模式只需要改革加强监事制度，不必引入独立董事制度。但主流观点仍然认为在二元制公司治理结构下，引入独立董事制度，是对公司治理结构的完善与补充：第一，监事会监督具有滞后性，无法及早对董事会经营行为做出判断。第二，监事会改革并无成熟方案，比如“独立监事”等理论构想只处于探讨之中，未能治本则应先治标。第三，发挥专家功能，提高运营决策的科学性。第四，实现多元化的公司治理结构，降低内部人控制风险。需要注意的是，大陆法系国家也并非完全采取单一的二元制治理模式，根据欧盟《欧盟第5号公司法指令草案》的规定，欧盟对公司治理模式的选择，采取了折衷的态度，允许公司做出选择。
（三）结论
通过对两大法系典型国家公司治理结构的分析，我们不难看出：第一，公司治理结构的权力构造决定了独立董事的性质定位。一元制治理结构下独立董事的职责定位为监督，这也是独立董事制度起源于英美国家的原因，公司权力构造中权力制衡性不明显，基于理想化的董事会设计，“善良家父”未必能尽勤勉之责。二元制治理结构下独立董事的职责主要是辅助监事会职能或充当专家角色。第二，独立董事在英美国家公司董事会中的高额构成比例，只能理解为权力制衡体系中的权力配置的需要，不能理解为扮演专家角色，充当职业经理人，因为只有独立董事在董事会中的高额构成比例，才能形成与内部董事相抗衡的力量。第三，独立董事制度只是一种制度设计，不能人为地与国界、意识形态匹配，只能与公司治理模式、证券市场环境相关联。
三、我国独立董事制度的发展现状
（一）上市公司独立董事制度发展概况
1.规模
据沪、深股市资料显示，截止2003年2月底，沪深股市共有上市公司1224家，其中A股企业1192家，其共有独立董事3900名。按照今天1300多家上市公司的总量计算，每家上市公司平均有3名独立董事，基本符合2001年中国证监会所发布的《指导意见》的要求，但相对于欧美发达国家来说，我国独立董事的整体规模偏小，在董事会中的构成比例也偏低，难以发挥制度设计时的初衷。
2.构成
我国上市公司独立董事的构成中，高校教师与科研人员占39.46% ，律师、审计师、咨询顾问分别占6.89%、8.56%、7.79%，实业家占13.82%，退休人员占8.84%，其他人员14.36%。在这其中，具有经济学背景的人占绝大多数，这说明我国独立董事在构成上，偏重于专业背景与业务联系，与欧美发达国家差距并不明显。但值得关注的是，欧美国家独立董事构成上多为企业家、银行家、律师或会计师等，这说明欧美国家更为务实。而与我国所谓的“花瓶董事”、“名人董事”相去甚远。