监察部


违反大中型水库移民后期扶持基金征收使用管理规定责任追究办法

(2007年12月25日监察部第13号令发布)


第一条 为了规范大中型水库移民后期扶持基金（以下简称后期扶持基金）征收使用管理工作，严肃财经纪律，确保后期扶持基金征收使用管理的安全有效，根据《行政机关公务员处分条例》、《财政违法行为处罚处分条例》、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》及其他有关法律、行政法规，制定本办法。
第二条 有违反后期扶持基金征收使用管理规定行为的单位，对其负有责任的领导人员和直接责任人员，以及对有违反后期扶持基金征收使用管理规定行为的个人，属于下列人员的（以下统称有关责任人员），由监察机关或者任免机关按照管理权限依法给予处分：
（一）行政机关公务员；
（二）法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中经批准参照《中华人民共和国公务员法》管理的工作人员；
（三）行政机关依法委托的组织中除工勤人员以外的工作人员；
（四）企业、事业单位、社会团体中由行政机关任命的人员。
县级以上人民政府财政部门在职权范围内，依法对违反后期扶持基金征收使用管理规定的行为作出处理、处罚决定。
省级以上人民政府财政部门的派出机构，应当在规定职权范围内，依法对违反后期扶持基金征收使用管理规定的行为作出处理、处罚决定。
第三条 地方人民政府及其有关部门、财政部驻当地财政监察专员办事处擅自减免后期扶持基金，擅自调整基金征收标准或者扩大社会销售电量扣除范围的，责令改正，调整有关会计账目，补收应当收取的基金，限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对有关责任人员给予警告、记过或者记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分。
第四条 省级电网企业及其工作人员未按照规定向财政部驻当地财政监察专员办事处申报上月实际销售电量和应缴纳的后期扶持基金的，责令改正。对单位给予警告或者通报批评。
第五条 省级电网企业及其工作人员未及时按照规定足额上缴代征的后期扶持基金的，责令改正，调整有关会计账目，收缴应当上缴的基金。对单位给予警告，没收违法所得，并处不缴或者少缴基金额10%以上30%以下的罚款；对有关责任人员处3000元以上5万元以下的罚款。
第六条 地方人民政府及其有关部门截留、挪用后期扶持基金的，责令退赔，限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对有关责任人员给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。
第七条 省级电网企业及其工作人员截留、挪用后期扶持基金的，责令退赔，限期退还违法所得，并处截留、挪用基金额3倍以下的罚款。对单位给予警告或者通报批评。
第八条 省级电网企业及其工作人员从代征的后期扶持基金收入中直接提留代征手续费的，责令改正，调整有关会计账目，收缴应当上缴的后期扶持基金。对单位给予警告或者通报批评。
第九条 地方财政部门、移民管理机构及其工作人员未按照年度后期扶持基金使用计划和规定用途及时拨付资金的，责令改正，调整有关会计账目，追回有关财政资金，限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对有关责任人员给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。
第十条 地方财政部门、移民管理机构未按照规定编制年度后期扶持基金收支预（决）算，或者未将预（决）算报上一级机关备案的，责令改正。对单位给予警告或者通报批评。对有关责任人员给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级处分；情节严重的，给予撤职处分。
第十一条 具体使用管理后期扶持基金的机构及其工作人员未按照国家规定的使用范围和扶持方式使用后期扶持基金，责令改正，追回有关财政资金，限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对有关责任人员给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。
第十二条 具体使用管理后期扶持基金的机构未设立移民个人或者家庭档案和基金发放的账册、账户的，责令限期改正。对有关责任人员给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级处分；情节严重的，给予撤职处分。
第十三条 使用后期扶持基金的地方人民政府未按有关规定向上级人民政府财政部门和移民管理机构上报基金使用报告的，责令改正；情节严重的，给予警告或者通报批评。
第十四条 有违反后期扶持基金征收使用管理规定行为，涉嫌犯罪的，应当移送司法机关依法追究刑事责任。
第十五条 本办法由监察部、人事部和财政部负责解释。
第十六条 本办法自公布之日起施行。


　　为了极推广装修一次到位或菜单式装修模式，避免二次装修造成的破坏结构、浪费和扰民等现象，提高住宅装修生产的工业化水平，引导住宅产业现代化快速发展，国家出台了《关于推进住宅产业现代化提高住宅质量的若干意见》（国办发〔1999〕72号）以及《商品住宅装修一次到位实施导则》等文件。购房人直接购买精装房，如果精装质量还可以的话，那么就可以省去了自行装修的麻烦。

　　一、毛坯（清水）与装修整合，和毛坯（清水）与装修分拆两者的区别

　　对于将修一次到位的成品房（全装修房）或菜单式装修，房企设计了不同的精装房交易结构，主要包括整合模式和拆分模式。
整合模式，是指房企和购房者只签订商品房买卖合同（约定精装交房标准）。购房款包括了毛坯（清水）房屋和装修工程款两部分，房企开具不动产销售发票。
拆分模式，是指房企安排购房人分别签订《商品房买卖合同》和《委托装修合同》。房屋买卖合同由房企与业主签订，房企承担责任。装修合同由装修公司、房企与买受人（大多数时候房企不参加）签订，装修公司对其质量承担责任。购房人往往根据房企的要求与其指定的装修公司签订《委托装修合同》，如果房地产开发企业自身同时具备室内装修施工资质的，也不排除与房地产开发企业签署的可能性。购房款项被分拆为房款和工程款，房企出具不动产销售发票，装修公司出具房屋装修发票（发票也有可能有比较混乱的安排）。

二、毛坯（清水）与装修分拆的目的

关于为何房地产开发企业将毛坯和精装分拆销售或者毛坯送装修基金的操作，房地产企业的主要目的一般在于以下几种：

（1）所谓的销售概念创新。“毛坯+装修”，房企会有“菜单式服务”等等提法。毛坯房送装修基金的操作手法，给人一种“赠送”或“白给”的感觉，增加项目的卖点。买受人仿似确实很“不理性”，对于一些所谓的营销策略缺乏判断力。

（2）类“价格转移”或准“利润输送”。目的在于规避某种监管或限制。这是一种类“价格转移”的操作手法，比如应对限价，变相加价，争取被认定为“普通商品住房”享受一些优惠等。此等操作，一定程度上可以规避价格限制，或者降低房屋的认定标准进而规避房产税等。

（3）实质目的在于避税。精装修房比毛坯房要多缴营业税､土地增值税，拟将房屋(毛坯房)和装修分开销售，在一定情形下（不是必然能实现税收优化），将毛坯和精装分拆销售可避税（有时对买卖双方都有利可图）。比如，精装修与房屋未分开的，应全额按销售不动产缴纳5%的营业税。如果能够分开，房屋按销售不动产缴纳5%的营业税，精装修按建筑安装交3%的营业税。需要提醒的是，卖毛坯赠精装（款）（在售房赠送过程中，房地产公司赠送是有前提的，这个前提就是受赠人必须购买房屋。属于附有条件、义务的有偿赠送，不属于“无偿赠送”）的安排有时可能带来负面的税收影响，需要与房屋(毛坯房)和装修分开销售模式进行税收对比分析综合判定。

（4）可以提前确认收入。很多房企都是为了年底财务报表好看，需要提前确认收入，如果将毛坯和精装分开，那么毛坯部分的收入在会计角度便于实现提前确认收入。一般来讲，只有在商品房交付时确认收入才是最准确和合理的收入确认时点，如此感觉上“毛坯先交付，精装后交付”的做法（涉及二次交付问题），控制开发节奏，配合招商进展，可以提前确认大部分的收入。

（5）为了转嫁质量责任。其实商品房买卖合同质量类纠纷十之八九都是装修装饰部分的质量问题，主体结构有问题的少之又少。如果将精装房安排成毛坯房买卖和装修施工合同两个行为的话，房屋买卖合同是由购房者和开发单位签订，而房屋装修合同则和开发单位没关系，由购房者和装修公司签订。那么精装部分的质量责任可以转嫁给精装施工单位来承担，把精装施工单位从“幕后”拉到“台前”，此前工程质保和房屋质保是有明确的合同相对性的，房企一直试图把施工单位直接和购房人“搭上火线”。房企的目的“昭然若揭”，买受人与装修单位的装修合同纠纷不会将地产公司实质性地牵扯进去（各方明确约定装修公司与开发单位对出现的问题承担连带责任情形极其罕见）。另外，一些精装行为的一些拆改行为可能涉及违反规划等事宜，不便房企出面。

（6）还有可能是搭售（捆绑销售）行为。由房企开发单位、建材供应商和装修单位三大产业搭建一个平台，构筑产业战略合作上下游产业链，实施住宅集成装修，达到多方共赢。就是房企为了让装修企业获得一定的装修业务，房企从中也分得一杯羹（由于地产公司为装修单位提供了签约机会和实施代收款以及提供施工协调服务，有的收服务费、有的收中介费，名目不一）。房企在《室内装修协议书》当中不承担实质性的义务（代收代付、施工协调等）。

三、毛坯（清水）与装修分拆的法律属性

对于房企将毛坯（清水）与装修分拆的上述行为，国家和地方尚未见到有过相关管理文件，法院也逐渐开始审判此类案件。这中间实质上包含了两类法律关系——房屋买卖和房屋装修。另外如果是房企为购房人之间牵线搭桥，存在居间的法律关系；如果房屋装修款由房企代收代付，则存在代收代付的结算法律关系；如果精修款由房企承担（房企赠送购房者装修基金大礼包），则存在第三人代为给付的法律关系。总之，这种做法目前并不为法律所禁止，因此签订的合同一般是合法有效的。

那么分拆安排，是否应从“实质重于形式”的原则认定为“房屋买卖和房屋装修”属于一个整体的房屋买卖行为呢？《国家税务总局关于销售不动产兼装修行为征收营业税问题的批复》（国税函〔1998〕53号）批复如下：纳税人将销售房屋的行为分解成销售房屋与装修房屋两项行为，分别签订两份契约（或合同），向对方收取两份价款。鉴于其装修合同中明确规定，装修合同为房地产买卖契约的一个组成部分，与买卖契约共同成为认购房产的全部合同。因此，根据《营业税暂行条例》第五条关于“纳税人的营业额为纳税人提供应税劳务、转让无形资产或者销售不动产向对方收取的全部价款和价外费用”的规定，对纳税人向对方收取的装修及安装设备的费用，应一并列入房屋售价，按“销售不动产”税目征收营业税。上述“将销售房屋的行为分解成销售房屋与装修房屋两项行为，分别签订两份契约（或合同），向对方收取两份价款、明确约定两份合同为包容关系”的情形界定为一个合同法律关系。当然上述界定是从税法角度确立的，笔者以为，只要没有明确约定两份合同的包容关系，仍倾向认定为属于两个法律行为——销售房屋与装修房屋两项行为，不论两份合同的签署的主体是否相同。

实践操作中，房屋装修比较容易引发纠纷，可能发生购房者认为房企的装修价格显示公平而要求撤销合同，或者购房者主张装修合同违约要求单独解除装修和认同，或者主张装修合同属于承揽合同的性质，购房者要求停止装修并主张解除装修合同等，发生前述情形均可能将房企推向不利后果。如果后期装修公司玩消失或者破产了，则导致购房者要求其承担装修质保责任时无可奈何。


　　文/武志国woo_eye@qq.com

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