环境保护部关于印发《“十二五”全国环境保护法规和环境经济政策建设规划》的通知
环境保护部关于印发《“十二五”全国环境保护法规和环境经济政策建设规划》的通知
环发〔2011〕129号
各省、自治区、直辖市环境保护厅（局），新疆生产建设兵团环境保护局，辽河保护区管理局，解放军环境保护局，各直属单位：
为指导和推进全国环境保护法规和环境经济政策的制定与实施，依据《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、国务院印发的《“十二五”节能减排综合性工作方案》、《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》和环境保护部“十二五”规划总体安排中关于建立完善的环境保护法规政策体系，实施有利于环境保护的经济政策等相关要求，我部组织编制了《“十二五”全国环境保护法规和环境经济政策建设规划》。现印发给你们，请参照执行。
环境保护部
二○一一年十一月一日
“十二五”全国环境保护法规和环境经济政策建设规划
为指导和推进全国环境保护法规和环境经济政策的制定与实施，依据《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、国务院印发的《“十二五”节能减排综合性工作方案》、《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》和环境保护部“十二五”规划总体安排中关于建立完善的环境保护法规政策体系，实施有利于环境保护的经济政策等相关要求，特制定本规划。
一、“十一五”环境保护法规和环境经济政策建设基本情况
“十一五”期间，全国环境保护系统认真落实《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》和实施《“十一五”全国环境保护法规建设规划》，环境保护法规和环境经济政策工作取得积极进展。
（一）环境保护法规建设
1.主要进展
制（修）定环境保护法律。“十一五”期间，全国人大常委会修订了《水污染防治法》，制定了《循环经济促进法》。在《侵权责任法》、《物权法》和其他有关法律中，特别规定了有关环境保护的内容。最高人民法院和最高人民检察院分别做出了关于惩治环境犯罪的司法解释。《大气污染防治法（修订草案）》已提请国务院审议。
完善环境行政法规。国务院制定或者修订了《规划环境影响评价条例》、《全国污染源普查条例》、《废弃电器电子产品回收处理管理条例》、《消耗臭氧层物质管理条例》、《民用核安全设备监督管理条例》、《放射性物品运输安全管理条例》、《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》等7项环保行政法规，发布了《节能减排综合性工作方案》、《关于加强重金属污染防治工作的指导意见》等法规性文件。此外，国务院环保部门组织起草的《放射性废物安全管理条例（草案）》、《环境监测管理条例（草案）》、《畜禽养殖污染防治管理条例（草案）》已提请国务院审议。
出台环境保护部门规章。国务院环保部门制定或者修订了《环境信息公开办法（试行）》、《环境监测管理办法》、《电子废物污染环境防治管理办法》、《限期治理管理办法（试行）》、《环境行政处罚办法》、《环境标准管理办法》等26个部门规章。
2.存在问题
某些领域尚存立法空白。在土壤环境保护、核安全、危险化学品环境管理、环境监测、生物安全、遗传资源保护以及与人民群众生活环境密切相关的电磁辐射、光污染、重金属以及持久性有机污染物等方面，还没有制定法律或行政法规。一些重要的环境管理制度，如排污许可、总量控制、区域限批等，缺少实施性法规。一些国际环境条约签署后，缺乏国内配套立法。
环境监管制度内容交叉重叠。我国环境法律法规中确立的环境管理制度达二十多项，但不少法律制度的内容重叠、交叉，甚至相互矛盾。这既浪费了有限的立法资源，又导致法律之间相互冲突，不仅增加了修订工作的难度，也给执法工作造成困难。
对环保违法惩罚力度弱。整体而言，现行环保立法关于环境违法行为法律后果的规定，行政处罚普遍偏轻，民事赔偿范围过窄，刑事制裁乏力。较低的环境违法成本，难以对违法行为起到有效的惩罚和威慑作用。
约束政府行为的法律制度不完善。政府是环境保护的主要责任主体，政府履行环境责任的好坏直接关系到当地环境质量的优劣。现行环保法律对政府行为规范不够，对于与环境保护相关的行政决策和行政执行行为，法律监督和制约制度不够完善。
环保社会监督的法律机制不健全。现行环保法律关于公民环境权益、环境损害赔偿和环境纠纷调解处理等规定尚不完善，公众参与环境决策、环境监督以及自身环境权益维护缺乏程序和渠道，公众的环境监督作用难以有效发挥。
（二）环境经济政策建设
1.主要进展
中国环境宏观战略研究圆满完成。战略研究历时3年，经过深入研究，形成了战略研究综合报告和专题报告等一系列重要成果，研究报告共600多万字，数字、资料翔实。2010年12月28日，温家宝总理做出重要批示：“要重视研究成果的利用。制定‘十二五’规划，要认真参考这份报告。《报告》可发发改委和有关部门。”同年12月20日，李克强副总理主持召开研究成果应用座谈会，指出：“研究的目的在于应用。要把研究提出的新理念、新战略切实转化为可操作的新举措、新政策，将有效的政策措施上升到法律层面。”
国家加快了环境经济政策制定的步伐。环保部门主动协调和配合发展改革委、财政部、国土资源部、商务部、税务总局、人民银行、银监会、保监会等部门，推动出台了《关于落实环保政策法规防范信贷风险的通知》、《关于环境污染责任保险工作的指导意见》、《燃煤发电机组脱硫电价及脱硫设施运行管理办法》、《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》、《环境保护、节能节水项目企业所得税优惠目录（试行）》和《环境保护专用设备企业所得税优惠目录》等环境经济政策文件。
地方积极开展环境经济政策试点工作。河北、山西等20多个省市出台了绿色信贷政策实施性文件，湖南、江苏等10个省市开展了环境污染责任保险试点，湖北、广东等地开展了排污收费改革，辽宁、浙江、海南等10多个省市开展重要生态功能区、流域和矿产开发生态补偿试点，河南、山东等10多个省市出台了排污权有偿使用和排污权交易的政策性文件，开展排污权交易试点探索。
环境经济政策成效初步显现。4万余条企业环境违法信息进入人民银行征信系统，成为信贷重要依据。开展环境污染责任保险的地区、行业和企业数量不断增加，利用市场手段防范环境风险、维护污染受害群众利益的新机制正在形成。环保专用设备、环保项目和资源综合利用等方面的税收优惠政策，对企业加大环境保护投资起到明显的推进和引导作用。200多种“双高”产品被取消出口退税，并被禁止加工贸易。燃煤发电机组脱硫电价等价格政策，有力促进了重点行业节能减排。
2.存在问题
环境经济政策作用空间有待拓展。从社会再生产过程看，环境经济政策主要集中在生产环节，用以调节流通、分配、消费行为的环境经济政策仍不完善。即使在生产环节，也仍然缺乏直接针对污染排放和生态破坏行为征收的独立环境税，尚未建立起完善的排污权有偿使用和交易政策体系。在对外贸易合作方面，还未建立起指导和规范“走出去”企业环境行为的政策体系。
一些重要环境经济政策缺乏法律法规支撑。目前，我国一些重要环境经济政策，如排污权有偿使用和交易、生态补偿和环境责任保险等环境经济政策，尚缺乏明确、具体的法律法规依据。这些政策在试点后的全面推行将面临着法律障碍。
现有政策之间协调不够、配套措施不足、技术保障不力。排污权有偿使用与环境税费之间需要进一步协调，环境污染风险评估和污染损害评估技术规范尚不完善，污染源实时监测监控网络和执法监管体系不够完善，一定程度上阻碍了环境经济政策的全面和有效推行。
环境损害成本的合理负担机制尚未形成。环境损害成本的合理负担机制主要有环境资源产品定价机制、收费机制和税收机制等。建立这些机制有利于环境损害成本内化为市场主体的生产成本，从根本上解决“资源低价、环境无价”导致的资源配置不合理问题。目前该机制尚未有效形成，市场主体加大环保投资、防控环境风险的内在动力不足，绿色信贷、环境污染责任保险、绿色证券等环境经济政策有效实施缺乏根本推动力。
二、指导思想、原则和目标
（一）指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，紧紧围绕科学发展的主题、加快转变经济发展方式的主线和提高生态文明水平的新要求，加强环境保护法规和环境经济政策建设，为推动从主要用行政办法保护环境到综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题的历史性转变，探索代价小、效益好、排放低、可持续的中国环保新道路提供有力保障。
（二）规划原则
健全法规，完善政策。加快环境保护法规建设进程，切实提高环境保护法规质量，形成覆盖各个领域、门类齐全、功能完备、措施有力的环境保护法规体系。继续拓展、深化环境经济政策体系，进一步充分发挥环境经济政策在调整产业结构、转变发展方式中的重要作用。
统筹规划，系统协调。环境保护法规和各项环境经济政策的制定和实施，要放在环境保护工作的整体框架内综合考虑，避免冲突和矛盾，充分发挥法律、政策之间的协同效应。
联系实际，注重创新。各项环境法律规章的制定、修订以及环境经济政策体系的建设，都要紧密结合我国环境问题的具体情况和环境管理的实际需求，高度重视环境保护法规及环境经济政策的创新，确保制定的法规和政策具有针对性、前瞻性和有效性。
突出重点，整体推进。结合“十二五”时期环境保护的重点任务和需要解决的突出环境问题，以修订环境保护法、大气污染防治法，制定土壤环境保护、环境应急管理、核安全、化学品环境管理等方面的法律法规为重点，不断完善环境保护法规体系；深入推进排污权有偿使用和交易、生态补偿、环境税等环境经济政策的试点工作，争取尽快在总结试点经验的基础上出台相关法规和政策文件，推动环境保护法规和环境经济政策建设工作的全面提升。
（三）主要目标
根据我国环境保护法规和环境经济政策建设的现状以及我国环境保护的实际需要，借鉴国外和国内其他领域立法和政策制定的经验，加快修订现有法律法规和制定新法，积极推进环境经济政策的研究、制定和实施工作，到2015年形成比较完善的、促进生态文明建设的环境保护法规和环境经济政策框架体系。
三、重点领域和主要任务
（一）环境保护法规建设
1.做好《环境保护法》修订
积极配合全国人大环资委、法工委，针对《环境保护法》实施过程中存在的突出问题，围绕加强政府环境责任、完善监管制度、推动公众参与和强化法律责任等重点内容，吸收实践证明行之有效的环境管理制度和措施，全力做好《环境保护法》的修订工作。同时，积极开展环境法典编纂的前期研究。
2.完善环境保护法律体系
通过修订现有法律和制定新法，不断完善环境保护法律体系，从法律上、制度上推动中央重大决策部署的贯彻落实，解决环保事业发展中带有根本性、全局性、稳定性和长期性的问题。一是紧紧围绕推动科学发展和加快转变经济发展方式，抓紧修订《大气污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境影响评价法》等法律。二是着力解决损害群众健康的突出环境问题，研究起草土壤环境保护、环境应急管理、机动车污染防治、生物多样性保护等方面的立法。三是保障国家核与辐射安全，尽快研究制定《核安全法》，积极推动《原子能法》，完善核安全法律法规体系。
3.推动环保行政法规进程
一是及时总结探索环保新道路的实践经验，将提高行政管理效能、有效解决环境保护面临的实际问题的环境管理制度，上升为环保行政法规。抓紧制定放射性废物安全管理条例、环境监测管理条例、土壤环境保护条例、畜禽养殖污染防治条例以及化学品环境管理、机动车污染防治方面的法规，抓紧修订《建设项目环境保护管理条例》和《核电厂核事故应急管理条例》，研究论证环境责任、电磁辐射环境管理、环境应急管理等法规。二是依法及时制定现行环保法律需要配套的行政法规，保障环保法律的有效实施。三是对环保法律明确授权制定排污许可、总量控制等方面的法规，抓紧完成授权立法，增强环保法律的可操作性。四是对我国缔结或者参加的《生物多样性公约》、《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》等与环境保护有关的国际条约，抓紧研究制定相关配套法规，切实履行国际条约规定的义务。
4.加快环保部门规章步伐
着力构建逻辑清晰、充满活力、富有效率的环境保护部门规章体系。一是推动环境保护监督管理手段与方式的规范化、制度化、法制化，通过及时制定部门规章，完善长效环境管理制度，为解决环境管理工作面临的新情况新问题提供依据。二是在通盘研究的基础上，通过适时开展规章以及规范性文件的清理工作，对不同时期制定的环境监督管理内容相近的规章以及规范性文件，进行适度整合修改，消除法律规范之间存在的不协调现象。三是对环保法律法规中需要进一步明确具体含义的规定，以及法律法规制定后出现新情况需要明确适用法律依据的，通过及时做出解释，保证法律法规的有效实施。
5.积极参与其他领域立法
全国人大、国务院和国务院有关部门与环境保护密切相关的立法项目，如自然遗产保护法、生态补偿条例、城镇排水与污水处理条例等，应当高度重视，认真研究，积极提出环境保护方面的意见和建议，推动相关立法顺利开展。
6.大力支持地方环保立法
一是积极支持、指导和推动地方制定环境法规或者规章，更加突出地方特色，更加注重针对性和可操作性，以适应地方环保工作的实际需要，补充国家环境立法的不足，并为其他地方的环境立法提供有益借鉴。二是加强地方环保立法的调研，将立法条件比较成熟、应当用法律规范来调整、具有普遍适用意义、各方面意见比较一致的地方立法经验及时上升为适用全国的环保法律法规。三是加强地方环保立法工作的交流和培训，构建环保立法工作者交流平台，实现环保立法信息共享。
7.推进环境经济政策法制化
及时评估和总结环境公共财政、绿色金融、环境税费改革、绿色贸易政策、生态补偿、排污权有偿使用和交易、环境价格政策、环保综合名录等环境经济政策的实施效果，有计划、有重点地将实践证明成熟的环境经济政策上升为法律法规，充分发挥环境经济政策对于环境保护工作的规范和引导作用。
8.开展环境立法后评估
一是合理选择评估对象。结合经济社会发展和环境管理工作的实际需求，积极开展对《水污染防治法》、《环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》等法律法规的立法后评估工作。二是创新评估方式。通过文献研究、抽样调查、网络调查、问卷调查、实地调研、召开座谈会或者论证会、专家咨询、案卷评查、相关立法比较分析等多种形式，开展环境立法后评估。三是明确评估重点。对环境法律制度的科学性、立法技术的规范性、法律规定的可操作性、法规之间的协调性、法律执行的有效性等做出客观评价，为修改完善环境法律法规、改进环境执法提供重要依据。
9.探索环境司法保障机制
一是研究建立环境行政执法与司法的相互配合机制，制定环保部门与公安机关、人民检察院和人民法院的沟通协调办法。二是加快制定环境污染损害评估鉴定的办法以及污染损害纠纷调处的程序规定，保障公众的环境救济权。三是推动环境公益诉讼，对于严重污染环境和破坏生态，损害国家和公众环境利益的，积极支持环保团体提起环境公益诉讼。
10.创新环境立法模式
一是注重保护公众环境权益。在环境立法项目的选择上，要以直接危害群众健康的环境问题为重点，以保护人民群众生产生活环境为目标，注重保障公众的环境知情权、参与权和监督权。二是推进科学立法、民主立法，不断扩大公民对环境立法的有序参与，通过公布法律法规草案和举行立法座谈会、论证会、听证会等多种形式，认真听取各方面意见尤其是基层群众的意见，广泛征求国务院各部门、地方各级政府和管理相对人的意见，切实做到集思广益、凝聚共识，增强环保法律法规贯彻实施的群众基础。三是密切跟踪国际环境立法趋势，研究借鉴国外的环境立法经验，从中吸取适合中国国情的有益经验。
（二）环境经济政策建设
1.推动现有税制“绿色化”
一是配合财税部门，将严重污染环境、大量消耗资源的商品纳入消费税征收范围，修订消费税税目税率表；对生产符合下一阶段标准车用燃油的企业，在消费税政策上予以优惠。二是适时修订《环境保护、节能节水项目企业所得税优惠目录（试行）》、《环境保护专用设备企业所得税优惠目录（2008年版）》和《资源综合利用企业所得税优惠目录（2008年版）》。三是选择防治任务重、技术标准成熟的税目开征环境保护税，逐步扩大征收范围。
2.完善环保收费制度
一是结合重金属污染防治规划、持久性有机污染物污染防治规划，研究逐步提高收费标准，推动修订排污费征收标准管理办法。二是研究提出促进有机肥使用，秸秆和畜禽粪便等农村废弃物综合利用的财税扶持政策，推进征收方式改革。三是推动完善城镇污水和垃圾处理收费政策，逐步提高收费标准。四是推动制定核设施退役费用、放射性废物、危险废物处置费用收取和管理办法。
3.改革环境价格政策
一是研究制定燃煤电厂烟气脱硝脱汞电价政策，对可再生能源发电、余热发电和垃圾焚烧发电实行优先上网等政策支持。二是推动制定废旧荧光灯管回收和无害化处置补贴政策。三是推动制定限制类和淘汰类高耗水企业惩罚性水价，完善鼓励再生水、海洋淡水、微咸水、矿井水和雨水开发利用的价格政策；四是推动制定高耗能、高污染行业差别电价政策，对污水处理、污泥无害化处理、非电力行业脱硫脱硝和垃圾处理设施等鼓励类企业实行政策优惠。五是研究基于环境成本考虑的资源性产品定价政策，将资源开采过程中的生态环境破坏成本，纳入煤炭、石油、天然气、稀缺资源等资源定价体系中。
4.深化环境金融服务
一是健全绿色信贷政策。以国家确定的节能减排、淘汰落后产能的重点行业、涉重金属行业、对土壤造成严重污染的行业，以及环境风险高、环境污染事故发生次数较多、损害较大的行业为重点，研究制定绿色信贷行业指南。构建绿色信贷环境信息的网络途径和数据平台。研究制定绿色信贷环境信息管理办法。研究建立绿色信贷政策效果评估制度。建立企业环境行为信用评价制度。二是深化环境污染责任保险政策。以《关于环境污染责任保险工作的指导意见》规定的六大重点领域、重金属排放行业以及国家规定的其他高环境风险行业为重点，开展环境污染责任保险。健全环境污染责任保险制度，开展环境污染强制责任保险试点。抓紧制定环境污染责任保险配套技术规范，包括硫酸、合成氨、造纸、铅锌冶炼、铅蓄电池、铅汞采选冶炼等行业的环境风险评估技术指南。研究提出对环境污染责任投保企业和承保公司给予保费补贴和政策优惠的措施建议。三是完善绿色证券政策。进一步规范上市公司环境保护核查和后督察制度，推动上市公司持续改进环境行为，建立和完善上市公司环境信息披露机制，推进在部分地区开展上市公司环境绩效评估试点。四是开展环境保护债券政策研究，积极支持符合条件的企业发行债券用于环境保护项目。
5.健全绿色贸易政策
一是推动修订取消出口退税的商品清单和加工贸易禁止类商品目录，配合有关部门，采取禁止、限制、允许、鼓励等手段，减少由于贸易导致的环境污染和生态破坏。二是研究充分利用WTO框架下的环境保护条款，积极应对国外起诉我国限制稀缺性矿产资源产品出口的贸易纠纷。研究制定既充分考虑我国自身的贸易利益，又尽可能地拓展出口市场的环境服务和产品清单，积极参与WTO相关标准的制定。三是积极参与WTO对华贸易政策的环境议题审议，以及中国对WTO其他成员方贸易政策的环境议题评议，并开展国内环境政策和措施的贸易影响分析。四是推动对外投资和对外援助的环境保护工作。研究制定中国企业境外投资环境行为指南，强化境外中资企业和对外援助机构的社会责任。
6.建立排污权有偿使用和交易制度
一是研究制定主要污染物排污权有偿使用和交易指导意见及有关技术指南。二是扩大排污权有偿使用和交易试点范围，研究将二氧化硫、氮氧化物排污权有偿使用和交易试点适当扩展到排放份额比重大、监测条件好的行业，继续拓展化学需氧量、氨氮排污权有偿使用和排污交易试点区域。
7.构建生态补偿机制
一是针对流域、重要生态功能区、自然保护区、矿产资源开发、资源枯竭型城市五大领域，开展生态系统有偿服务与生物多样性经济价值评估研究，合理确定补偿标准，拟定补偿技术指南，逐步构建生态补偿机制和政策体系，推动建立国家生态补偿专项资金；二是选择自然保护区、重要生态功能区等典型地区开展生态补偿试点，鼓励、引导和探索实施下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、生态受益地区对生态保护地区的生态补偿。三是配合有关部门，推进矿产资源开发和资源型城市发展转型基金试点，并实行补偿绩效考核。四是研究制定低、中放射性固体废物区域处置补偿机制问题。
8.完善公共财政支持环保政策
一是研究提出将环境质量状况、重点生态功能区、环境基本公共服务建设成效作为一般性转移支付重要因素的政策建议，争取将环境基本公共服务均等化建设作为环境财政专项转移支付的重点；完善中央财政转移支付制度，加大对中西部地区、民族自治地方、革命老区和重点生态功能区环境保护的转移支付力度；二是优化环保投资统计体系和绩效评价体系，并研究环保专项资金的支出方式，提高资金使用效率。三是配合财政部门，继续加强政府绿色采购制度建设，强化产品生产、流通、消费全过程的环保要求，定期调整、优化政府绿色采购清单。研究将环境服务纳入绿色采购清单，支持环境服务业的发展。四是深化农村环保“以奖促治”和“以奖代补”政策。
9.制定和完善环境保护综合名录
制定和完善“双高”（高污染、高环境风险）产品名录等环境保护综合名录，建立“双高”产品名录动态管理数据库，提高“双高”产品名录等环境保护综合名录的针对性、可操作性，为财政、税收、贸易、信贷、保险、产业、科技等部门落实节能减排提供环保依据。
10.推进污染损害鉴定评估
一是组建环境污染损害鉴定评估专业队伍，逐步建立健全工作机制，研究制定系列环境污染损害鉴定评估技术规范。二是积极开展试点工作，力求重点突破。2011年-2012年为探索试点阶段，重点开展案例研究和试点工作，在国家和试点地区初步形成环境污染损害鉴定评估工作能力。2013年-2015年为重点突破阶段，以制定重点领域管理与技术规范以及队伍建设为主，强化国家和试点地区的环境污染损害鉴定评估队伍的能力建设。为推动相关立法进程，全面推进相关工作的深入开展打好基础。
四、保障措施
（一）加强组织协调
环境保护部要统筹规划、统一协调、精心组织、抓好落实。政策法规司及有关（司）局要按照职责分工，做好相关环境保护法规和专项环境经济政策的研究制定工作。环保部门要主动加强与其他部门的协调合作，强化部门间联动，加大法规和政策的制定和实施力度。
（二）加大经费保障
各级环保部门应进一步加强对环境保护法规和环境经济政策制定的经费保障。应根据环境保护法规和环境经济政策建设的实际需要，有计划地列专题、安排相关科研项目，组织研发法规和政策制定、实施过程中所需的相关技术和方法。重点加大法规和政策基础研究、可行性论证、试点及执行情况跟踪调查和后评估方面的经费支持力度。
（三）建设人才队伍
各级环保部门应重视所属环境政策法规研究单位的工作，稳定支持其从事环境政策法规研究。鼓励国家、地方环境政策法规研究单位紧密协作、联合攻关。制定环境政策法规人才管理和高层次人才引进的激励政策。针对学科带头人、骨干和基层工作者分别制定人才教育、培训和培养计划。加大对人才培养与政策法规研究团队建设的支持力度，加快选配一批具有世界前沿水平的环境政策法规研究专家和创新团队。
（四）强化培训宣传
切实加大环境保护法规和环境经济政策的培训和宣传力度。精心组织、适时开展对地方政府、地方环保部门和相关经济部门、司法机关以及企业事业单位有关人员的培训和宣讲，并通过新闻媒体营造良好的舆论氛围，促进规划的贯彻落实。
（五）扩大公众参与
强化环境保护法规和环境经济政策制定过程中的信息公开，畅通公众参与渠道，通过面向社会征集意见，召开专家咨询会、论证会、听证会等形式，广泛听取社会各界的意见。
附图：一、“十二五”全国环境保护法规建设框架体系图（略，详情请登录环境保
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二、“十二五”全国环境经济政策建设框架体系图（略，详情请登录环境保
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