劳动部关于下达1996年劳动事业发展计划的通知
劳动部
劳动部关于下达1996年劳动事业发展计划的通知
劳动部
各省、自治区、直辖市及计划单列市劳动(劳动人事)厅(局),国务院有关部委、直属机构,解放军总后勤部生产管理部,新疆生产建设兵团,各计划单列企业集团:
根据第八届全国人民代表大会第四次会议通过的《1996年国民经济社会发展计划报告》和《国务院关于下达1996年国民经济和社会发展计划(草案)的通知》(国发〔1996〕1号)精神及国家计委对1996年国民经济和社会发展计划的总体安排,我们编制了《1996
年劳动事业发展年度计划报告》和《1996年劳动事业发展计划主要指标》,现下达给你们,请合本地区、本部门的实际情况,认真贯彻执行。
1996年劳动事业发展年度计划报告
1996年是实施国民经济和社会发展“九五”计划的第一年,合理安排1996年劳动事业发展计划,努力开好头、起好步,对顺利完成“九五”时期劳动工作各项任务和促进2010年劳动事业发展远景目标的实现都具有重要意义。
一、1995年劳动事业发展计划执行情况
1995年是加强国民经济宏观调控的重要一年,也是《劳动法》全面贯彻实施的第一年。一年来,在党中央“抓住机遇、深化改革、扩大开放、促进发展、保持稳定”的基本方针指导下,通过各级劳动部门的共同努力,制定和实施了一系列宏观调控政策和措施,基本如期实现了国家
劳动事业发展计划各项目标,基本情况是:
城镇就业人数继续增加,全年安置城镇就业人数720万人,城镇失业率为2.9%;农村剩余劳动力跨地区流动进一步合理、有序,全年跨地区流动的农村剩余劳动力3000多万人,农村剩余劳动力流动规模得到较好控制。
劳动合同制度进一步发展和完善,全国85%以上的企业职工实行了劳动合同制度,积极稳妥地进行集体协商和集体合同制度的试点工作,由劳动部直接指导的八省市已有800多家试点企业签订了集体合同;劳动执法监察工作取得新进展,劳动监察组织和法规体系基本形成,全年共
检查用人单位30万户,涉及职工5000多万人,查处违法企业5.4万户;劳动争议处理工作进一步加强,全年劳动争议结案率为95.1%。
城镇职工工资收入继续增长,生活进一步改善。预计职工工资总额将比1994年增长21.7%,职工实际平均工资增长3.9%。全国30个省、自治区、直辖市(不包括台湾)中,已有28个颁布实施了最低工资标准;对困难企业采取了多种措施和帮助政策,使困难企业职工和
离退休人员的生活得到了基本保障。全国大部分职工实行了每周40小时工作制。在工资总量宏观调控方面,进一步改进完善了弹性劳动工资计划和工效挂钩办法,并在探索试行工资指导线等符合社会主义市场经济要求的工资宏观调控机制方面迈出了积极的步伐。
社会保险制度改革进一步深入,企业养老保险制度正在按照“社会统筹与个人帐户相结合”的原则全面深化改革,全国城镇企业职工参加退休费用社会统筹人员覆盖面约75%,其中国有企业达到94%;失业、医疗、工伤、生育等项保险制度改革进一步取得进展,医疗、工伤保险制
度改革试点面有所扩大,各项保险覆盖率和基金收缴率均有一定幅度提高。
《劳动法》得到深入的贯彻落实,一些重要的配套法律、法规和规章已完成起草工作,有的已送审,有的正在进一步征求有关部门的意见。
劳动安全卫生工作进一步加强,安全生产形势有所好转,各类重大事故案发率得到初步控制。
职业技能鉴定社会化管理试点工作进展较快,到1995年底全国共有22个省、111个地市建立了职业技能鉴定中心,共批准建立国家技能鉴定所1566个,职业技能鉴定站302个;经劳动部批准,有16个行业主管部门建立了行业特殊工种职业技能鉴定指导中心。技工学校
数达4521所,在校学生为198万人,技工学校培训能力比1994年提高了13.8%。
劳动科研、统计信息和国际合作等各项劳动事业也取得了新的进展。
综上所述,1995年各项劳动事业工作都取得了较大发展,不仅为“八五”计划的全面完成提供了有力保证,而且为“九五”计划的顺利实施打下了较好基础。
但是,目前劳动事业发展也还面临不少问题,突出表现在:就业形势仍十分严峻,失业率呈进一步上升之势;社会保险制度改革尚不适应经济体制改革的需要;收入分配中的宏观调控还不够得力,社会分配不公和收入差距较大问题日趋明显,少数垄断性行业工资水平过高与部分困难企
业职工基本生活难以保障的矛盾较为突出;劳动关系日趋复杂多样化,劳动违法案件和劳动争议案件呈上升趋势;困难企业职工生活保障和富余职工分流安置问题更加突出;劳动安全卫生投入不足的状况尚未从根本上好转,安全生产形势仍不容乐观。
上述问题涉及国民经济和社会发展的诸多方面,不仅是当前劳动事业发展面临的突出问题,也是整个社会经济发展迫切需要解决的问题。因此,1996年劳动事业发展仍将任务艰巨,各级劳动部门需有充分思想准备,不能有丝毫松懈。
二、1996年劳动事业发展指导思想、目标任务及主要指标
1996年劳动工作的指导思想是:以党的十四届五中全会和中央经济工作会议精神为指针,紧紧围绕经济体制和经济增长方式两个根本性转变,继续以贯彻《劳动法》为统领,正确处理改革、发展、稳定的关系,紧密配合企业改革,加快各项劳动制度改革步伐,为实现“九五”计划
目标创造一个良好的开端。
1996年劳动事业发展的主要任务是:
——加强劳动立法工作,尽快完成与《劳动法》相配套法律、法规和规章的起草、报审及发布工作,并认真组织实施;
——加快完善劳动力市场,积极拓宽就业渠道,努力创造更多的就业岗位,统筹安排城乡就业;
——加快社会保险制度改革步伐,继续完善社会保险体系建设;
——继续深化企业工资制度改革,加大工资分配宏观调控力度,控制工资总额过快增长,调节工资分配关系,缓解社会分配不公;
——全面建立劳动合同制度,进一步完善劳动争议处理制度,继续认真做好困难企业职工生活保障工作,保持劳动关系的和谐稳定;
——加大职业技能开发工作力度,促进科教兴国战略的实施。
——加强安全生产综合管理,遏制重大事故发生;加大劳动安全卫生监察力度,进一步推动《安全生产规划纲要》的落实。
1996年劳动事业年度发展计划主要指标是:
——城镇新安置就业700万人以上,农村劳动力由第一产业向第二、三产业转移500万人以上;
——城镇失业率控制在3.5%以内;
——全国失业职工再就业率达到60%以上;
——全国企业职工货币工资总额比上年增长18%,城乡居民人均实际收入比上年增长5%左右;
——全国城镇企业基本养老保险金收缴率达到92%左右,全国城镇企业职工参加退休费用社会统筹人员覆盖面达到77%以上;
——失业保险基金收缴率达到90%以上,全国城镇企业参加失业保险人员覆盖面达到75%以上;
——技工学校招生计划78万人,实现50个工种持证上岗;
——劳动监察机构组建率达到90%,劳动争议结案率达到90%。
三、实现1996年劳动事业发展计划的主要措施
1.广开就业门路,尽可能创造更多的就业岗位。一是通过经济结构的调整,促进第三产业、劳服企业、中小型企业和集体、合作经济的发展,以增加新的就业岗位;二是把就业培训和转业培训作为促进就业的一个重要手段,并结合职业资格证书制度的实施,提高持证上岗的比例;三
是紧密配合企业改革,着力抓好“再就业工程”的实施,重点是要落实好200个城市的相关政策和配套措施,促进失业职工和特困企业职工的再就业;四是合理控制农村剩余劳动力转移的速度和规模,坚持就近就地转移为主、适量有序跨地区流动为补充的方针,通过发展乡镇企业和加快
小城镇建设等,引导农村剩余劳动力的转移;继续实施农村劳动力跨地区流动有序化工程,全面落实流动就业凭证管理制度,并尽快实现在岗民工证卡合一,持证务工。
2.完善现行企业工资宏观调控机制,积极探索研究符合社会主义市场经济体制要求的工资宏观调控办法。一是进一步改进弹性工资计划和工效挂钩办法,强化国有资产的保值增值;二是通过调查研究和制定有针对性的政策措施,对职工工资外收入进行综合治理并加强对企业人工成本
的管理和指导;三是配合现代企业制度试点,加强并规范对企业经营者工资收入的管理;四是加大对垄断性行业工资收入的调控力度,要重点加强对工资偏高、增长过快的流通领域各类公司、商业性金融机构(公司)的工资管理,实行工资控制线制度,严格执行《工资总额使用手册》管理
制度,有效控制企业工资总额的发放;五是积极探索建立工资指导线、实行集体协商确定工资水平等新的工资决定机制和调控方式;六是进一步加强并切实搞好对企业工资收入的监督检查,对违法违纪企业要坚决予以惩处。
3.加快社会保险制度改革步伐,完善社会保险体系。一是继续深化企业养老保险制度改革,已确定改革方案的地区,要尽快进入以城市为单位的实际运转。健全企业离退休人员基本养老金的正常调整机制,加快建立企业补充养老保险制度;二是促进《失业保险条例》的出台,扩大失
业保险覆盖范围,实行国家、企业、劳动者个人共同负担失业保险费的办法,加强基金的使用、管理和监督;三是扩大和完善医疗保险制度改革,1996年每个省、自治区选择2个城市进行试点,继续推进、规范大病医疗费社会统筹,积极推行企业医疗机构社会化的试点,同时扩大工伤
、生育保险制度改革范围;四是强化各项社会保险费用的收缴和管理。通过严格财务、审计、统计制度和加强基金管理等措施,保证各项基金的收缴,提高社会保险基金的管理水平。
4.巩固发展劳动用人制度改革成果,维护和谐的劳动关系。一是全面建立劳动合同制度,大力加强劳动合同管理工作,依法保证劳动合同的签订和履行;同时,积极稳妥地推行集体协商和集体合同制度的试点,维护劳动关系双方的合法权益,特别要密切注意劳动合同制度实施后劳动
关系的新变化,及时向当地政府及上级部门报告有关情况;二是重点帮助煤炭、森工、军工等行业做好劳动组织调整和富余人员的分流安置工作;三是加大劳动监察工作力度,加强市县(区)两级劳动监察机构建设,在搞好重点监察的同时,实行常规监察、专项监察和群众举报专查相结合
办法,提高监察水平和质量;四是进一步完善劳动争议处理制度,健全劳动争议处理机构,完善劳动争议仲裁的三方机制,提高劳动争议处理的效率,探索总结劳动法庭和劳动行政执法试点经验;五是推动各地建立健全困难企业职工和离退休人员基本生活保障制度,重点是建立“帮困基金
”,继续开展生产自救运动,切实做好困难企业职工和离退休人员基本生活保障工作。
5.加大职业技能开发工作力度,促进科教兴国战略的实施。一是职业技能开发要紧紧围绕劳动力市场需求进行,树立职业技能开发与就业紧密结合的思想,二是认真做好职业分类和职业技能标准制定工作,积极推行职业资格证书制度;三是继续深化技工学校改革,扩大规模,提高质
量,并积极创造条件,建立和完善长短结合、功能多样、面向劳动力市场的示范性的职业技能培训基地;四是深入持久地开展职工培训和技能竞赛,建立技能人才奖励基金和表彰制度。
6.加强安全生产综合管理,遏制重大事故的发生。一是进一步落实安全生产责任制,强化现场安全监察和对重大事故隐患的监控和评估;二是要督促企业改善劳动条件,减少职业危害,建立、健全劳动安全卫生制度;三是深入开展安全生产宣传教育,倡导安全文化,提高全民的安全
意识和素质;四是推动《安全生产规划纲要》的落实,认真查处事故,积极建立工伤保险与事故预防相结合的机制。
为保证国家劳动事业发展计划的落实,我部将加强劳动事业发展年度计划执行情况的监督检查。各地区、各部门要结合各自情况,采取有效措施,努力保证国家下达的劳动事业发展年度计划各项指标的完成。各地区、各部门在接到本报告后,应于1996年6月前将本地区、本部门1
995年劳动事业发展计划执行情况,特别是工资总额计划执行情况报送我部。
1996年3月27日
关于印发《扬州市节能目标责任评价考核暂行办法》的通知
江苏省扬州市人民政府
扬府办发〔2008〕94号
关于印发《扬州市节能目标责任评价考核暂行办法》的通知
各县(市、区)人民政府,市各委、办、局(公司),市各直属单位:
《扬州市节能目标责任评价考核暂行办法》已经市政府研究同意,现印发给你们,请认真贯彻执行。
二OO八年七月二十一日
扬州市节能目标责任评价考核暂行办法
为落实科学发展观,加快经济结构调整和发展方式转变,推动资源节约型社会建设,确保实现全市“十一五”节能目标,根据《省政府关于加强节能工作的实施意见》(苏发〔2006〕28号)、《省政府办公厅关于转发省经贸委等部门江苏省节能目标责任评价考核暂行办法的通知》(苏政办发{2007}143号)和扬州市政府《关于印发扬州市节能减排工作实施意见的通知》(扬府发〔2007〕181号)精神,特制定本办法。
一、节能目标责任评价考核对象
1、各县(市、区)人民政府、开发区、化工园区管委会;
2、列入国家“千家企业节能行动”和江苏省“百家企业节能行动”的我市6家重点耗能企业(以下简称千家百家重点耗能企业);
3、年耗能3000吨标准煤以上的重点耗能企业(以下简称市重点耗能企业)。
二、对各地区政府的评价考核办法
1、评价考核内容。主要包括节能目标完成情况和落实节能措施情况两类指标,具体内容和计分方法见附表1。万元GDP能耗降低率为否决性指标,以市经贸委会同市发改委、市统计局分解下达的年度目标为准,只要未达到目标,考核结果即为未完成等次。节能措施指标为定性评价指标,根据指标的完成率或有关工作完成情况计分。
2、评价考核程序。各县(市、区)人民政府、开发区、化工园区管委会在上年度本地区万元GDP能耗及其降低率数据经市经贸委、发改委、统计局公布后半个月内,向市政府提交上年度节能目标完成情况的自查报告,同时抄送市节能减排领导小组办公室。数据公布半个月后,市政府委托市节能减排领导小组办公室组建评价考核工作组,对各地区节能目标及节能工作完成情况进行检查和评估。根据评价考核工作组的检查评估报告,市节能减排领导小组办公室在20天内完成对各县(市、区)人民政府、开发区、化工园区管委会的综合评价考核报告,报经市政府审核后,向全社会进行公布。
3、评价考核等次。评价考核结果分为超额完成(98分以上)、完成(85-97分)、基本完成(75-84分)、未完成(74分以下)四个等次。万元GDP能耗降低率未达到市下达的年度目标的,均为未完成等次。
4、奖惩办法。各地区节能目标责任评价考核的结果,由市节能减排领导小组办公室报经市政府审核后,提交市组织人事部门,作为对各县(市、区)人民政府、开发区、化工园区管委会主要领导干部考核评价的重要依据。对考核等次为超额完成的,予以表彰奖励;对考核等次为完成的,予以通报表扬;对考核等次为未完成的,予以通报批评,主要领导干部不得参加年度评奖、授予荣誉称号等。考核结果为未完成等次的,应在评价考核结果公告后一个月内,向市政府做出书面报告,提出限期整改工作措施,并抄送市经贸委。
三、对千家百家重点耗能企业的评价考核办法
千家百家企业应于每年3月20日前向市经贸委提交上年度节能目标完成情况的自查报告,经审核后报省经贸委。市经贸委组织评估调查组,对百家企业的节能目标完成情况进行调查评估,并根据评估调查组的报告,于当年5月份完成对百家企业的综合评价报告,报经市政府和省经贸委审核后向全社会进行公告。千家企业和百家企业的具体考核事项分别按照国务院下发的《单位GDP能耗考核体系实施方案》和《江苏省节能目标责任评价考核暂行办法》中的有关规定执行。
四、对市重点耗能企业的评价考核办法
1、评价考核内容。主要包括节能目标完成情况和落实节能措施情况两类指标,具体内容和计分方法见附表2。万元增加值能耗降低率为否决性指标,以企业与政府签定的年度节能目标责任状为准,只要未完成该指标,考核结果即为未完成等级。节能措施指标为定性评价指标,根据工作完成情况和指标的完成率计分。
2、评价考核程序。市重点耗能企业的考核按属地原则由各地区节能主管部门负责实施。企业应于每年3月底前,向所在地节能主管部门提交上年度节能目标完成情况的自查报告,由各地区节能主管部门审核汇总后报市经贸委。市经贸委组织评估调查组,对市重点耗能企业的节能目标完成情况进行抽查和评估,并根据评估调查组的报告,于当年5月份完成对市重点耗能企业的综合评价报告,报经市政府审核后向全社会进行公布。
3、评价考核等级。评价考核结果分为超额完成(98分以上)、完成(85-97分)、基本完成(75-84分)、未完成(74分以下)四个等级。万元增加值能耗降低率未达到目标的,均为未完成等级。
4、奖惩办法。对评价考核结果为超额完成等级的企业,由市政府予以表彰奖励。企业在申报市级节能奖励项目资金时可获得加分。对评价考核结果为未完成等级的企业,予以通报批评,一律不得参加年度评奖、授予荣誉称号,对其新建高耗能投资项目及其新增工业用地暂停核准和审批,并取消其当年申报市级节能奖励项目资金的资格。考核结果为未完成等级的企业,应在评价考核结果公告后一个月内提出整改方案,由节能主管部门责令其限期整改。对国有独资、国有控股企业的考核评价结果,作为各级国有资产监管部门对企业负责人业绩考核的重要依据,实行“一票否决”。
附表:1、各县(市、区)、开发区、化工园区节能目标责任
评价考核计分表;
2、市重点耗能企业节能目标责任评价考核计分表。
附表1
各县(市、区)、开发区、化工园区
节能目标责任评价考核计分表
考核指标 序号 考核内容 分值 评分标准
节能
目标
(40分) 1 万元GDP能耗 降低率 40 完成年度计划目标得40分,完成目标的90%得36分,完成80%得32分,完成70%得28分,完成60%得24分,完成50%得20分,完成50%以下不得分。每超额完成10%加3分,最多加9分。本指标为否决性指标,只要未达到年度计划确定的目标值即为未完成等次。
节
能
措
施
(60分) 2 节能工作组织 和领导情况 4 1.建立节能工作协调机制,明确职责分工,2分;
2.定期召开会议,研究部署节能工作,2分。
3 节能目标分解 和落实情况 6 1.制定节能目标责任评价考核制度,2分;
2.节能目标分解到乡镇和重点耗能企业,2分;
3.开展节能目标完成情况公布、检查和考核,2分。
4 调整和优化 产业结构情况 14 1.第三产业增加值占地区生产总值比重上升,2分;
2.高新技术产业增加值占地区工业增加值比重上升,2分;
3.实施固定资产投资项目节能评估和审查,2分;
4.完成当年“三高一低”及“五小”企业整治和关停任务,得4分,每少完成10%扣1分,70%以下的不得分。每多完成10%加1分,最多加4分。
5.完成落后高耗能设备淘汰任务,得4分,每少完成10%扣1分,70%以下的不得分。
5 节能投入和重点工程实施情况 10 1.建立节能专项资金并足额落实,4分;
2.节能专项资金占财政收入比重逐年增加,2分;
3.完成年度节能技术改造目标,得4分,每少完成10%扣1分,70%以下的不得分。每多完成10%加1分,最多加4分。
6 节能技术开发 和推广情况 4 1.把节能技术研发列入年度科技计划,2分;
2.组织推广节能产品、技术和节能服务新机制,实施重点节能技术示范项目,2分。
7 重点企业和行业节能管理情况 12 1.重点耗能企业(含县(市、区)重点)当年节能目标完成率100%,得4分,每少完成10%扣1分,70%以下的不得分。
2.完成年度节能监察计划,得2分,完成80%得1分,80%以下的不得分。
3.完成年度能源审计计划,得2分,完成80%得1分,80%以下的不得分。
4.完成清洁生产审核任务,实施一批清洁生产中、高费方案,2分;
5.新建建筑节能设计标准执行率100%,得2分,完成80%得1分,80%以下的不得分。
8 法律、法规
执行情况 4 1.制定和完善节能配套政策,开展节能执法监督检查等,2分;
2.执行主要耗能产品能耗限额标准,2分。
9 节能基础工作 落实情况 6 1.加强节能队伍建设,成立节能监察机构,2分;
2.充实能源统计力量,建立健全节能统计监测体系,2分;
3.开展节能宣传和培训工作,1分;
4.实施节能奖励制度,1分。
小计 100
附表2
市重点耗能企业节能目标责任评价考核计分表
考核指标 序号 考核内容 分值 评分标准
节能
目标
(40分) 1 万元工业增加值能耗降低率 40 完成年度计划目标得40分,完成目标的90%得36分、完成目标的80%得32分、完成目标的70%得28分、完成目标的60%得24分、完成目标的50%得20分、50%以下不得分。每超额完成10%加3分,最多加9分。本指标为否决性指标,只要未达到目标值即为未完成等级。
节能
措施
(60分) 2 节能工作组织和领导情况 8 1.建立由企业主要负责人为组长的节能工作领导小组,2分;
2.定期召开会议,研究部署企业节能工作,3分;
3.设立节能管理专门机构并提供工作保障,3分。
3 节能目标分解和落实情况 12 1.制定节能目标考核制度,4分;
2.按年度将节能目标分解到车间、班组或个人,4分;
3.对节能目标落实情况进行考核,实行节奖超罚,4分。
4 节能技术进步和节能技改 实施情况 18 1.主要产品单耗在限额范围内,2分;
2.主要产品单耗达到定额水平,得2分,每低于定额5%,加1分,最多加2分;
3.安排节能专项资金并逐年增加,4分;
4.实施并完成年度节能技改计划,得6分,完成90%得4分,完成80%得2分,80%以下的不得分。每多完成5%加2分,最多加8分;
5.按规定淘汰落后耗能工艺、设备和产品,4分。
5 节能法律法规执行情况 12 1.贯彻执行《节约能源法》、《江苏省节能条例》及配套法规、规章,3分;
2.按规定要求实施固定资产投资项目节能评估和审查,3分;
3.按要求实施能源审计,编制节能规划,3分;
4.主要耗能设备达到能效标准,3分。
6 节能管理工作执行情况 10 1.建立健全企业能源管理制度,设立能源管理岗位,完善基础台帐,3分;
2.按时报送能源统计报表,定期分析、上报能源利用状况,3分;
3.依法依规配备能源计量器具,并定期进行检定、校准,2分;
4.开展节能宣传和节能技术培训工作,2分。
小计 100
我国水资源保护的立法问题探讨
刘浩
论文摘要
《中华人民共和国水法》.《中华人民共和国水土保持法》.《中华人民共和过水污染防治法》是现阶段处理水资源保护的主要法律依据,但其在赔偿范围的界定、赔偿标准、主体请求权的认定等方面还有不尽完善之处。目前学术界和司法实践中对水资源的保护立法存在着不同的观点。本文认为水资源保护作为我国现阶段对环境污染防治的主要方面,应该根据具体的流域情况分别制定相应的法律,不可以面盖全,制定与我国社会环境相吻合的法律,并对相应的有损害水资源的具体活动规定相应的赔偿尺度,从而说明我国水资源保护立法的重要性。
关键词:水资源保护 流域分别保护 水资源损害赔偿
目 录
引言 水资源的现状以及水资源保护的立法的重要性
一.阐述我国当代有关水资源保护的法律
1.我国现有的法律对水资源的保护
2.这些法律存在的共性以及它们的矛盾冲突
二.从水在市场上、法律上的特性来说明对它应该实行统一管理
1.水资源保护过程中的市场无功能和流域资源保护的特殊性在客观上要求实行统一管理
2.水资源开发利用现状及存在的问题客观上要求加强对水资源保护的统一管理
3.水资源的公共资源和流域资源属性要求对其进行统一管理
三、水环境安全的法律保护的主要内容
1.水生态系统健康诊断制度
2.水环境风险评估与安全分析制度
3.水环境安全预警制度
4.水环境生态安全设计制度
5.水环境安全维护和管理制度
四.最后的思考
1.完善我国水资源保护立法的思考
2.立法建议认为应当统一立法,加强法制宣传的粒度,出台水资源保护法,在浪费水资源的赔偿责任中有具体的内容和统一的适用标准,以便于实务操作
五.参考文献
引言
我国是一个干旱缺水严重的国家。淡水资源总量为28000亿立方米,占全球水资源的6%,仅次于巴西、俄罗斯和加拿大,居世界第四位,但人均只有2300立方米,仅为世界平均水平的1/4、美国的1/5,在世界上名列121位,是全球13个人均水资源最贫乏的国家之一。扣除难以利用的洪水泾流和散布在偏远地区的地下水资源后,我国现实可利用的淡水资源量则更少,仅为11000亿立方米左右,人均可利用水资源量约为900立方米,并且其分布极不均衡。到20世纪末,全国600多座城市中,已有400多个城市存在供水不足问题,其中比较严重的缺水城市达110个,全国城市缺水总量为60亿立方米。
我国的水环境问题严重,水形势严峻,水资源短缺、水环境恶化、水旱灾害频繁问题日益突出,水环境安全已成为21世纪制约我国社会、经济可持续发展的关键因素。全国每年降水总量6.2万亿m3。但人均量很低,受气候和地形影响,降水分布极不均衡,形成南涝北旱的局面。长江流域以南地区水资源占全国的80%以上,耕地面积只占全国总数的1/3;而北方地区干旱少雨,水资源占有量很少,耕地却占全国耕地的60%以上,旱灾已成为农牧业的主要灾害 。据监测,目前全国多数城市地下水受到一定程度的点状和面状污染,且有逐年加重的趋势。日趋严重的水污染不仅降低了水体的使用功能,进一步加剧了水资源短缺的矛盾,对我国正在实施的可持续发展战略带来了严重影响,而且还严重威胁到城市居民的饮水安全和人民群众的健康。
随着经济的发展,各个流域的水资源均遭到不同程度的污染,淮河的教训还历历在目,而我国对水资源的保护的立法却没有跟上经济发展的脚步,目前,我国的水资源的保护法主要是《水法》、《水土保持法》、《水污染防治法》,但是由于我国的地域,人口等因素的影响,水资源的保护一直没有得到很好的解决,因此,对水资源保护的新的立法应该刻不容缓。
本文针对我国水流域的具体情况,说明我国水资源保护的立法应该是分层次地,具体地,进而的分析和探讨,以便我国水资源保护的立法进一步的完善。
一.阐述我国当代有关水资源保护的法律
1.我国现有的法律对水资源的保护
在我国,国家保护自然资源,保护环境是写进宪法的一项基本国策。以宪法为基础,国家也已制定了一系列法律法规,基本上实现了水资源保护活动的有法可依。但这些法律法规都还不够健全和完善,尤其是在对流域水资源保护方面,存在的问题更为严重突出。我国现行的有关水资源保护的法律主要有四部,它们是《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》
2.这些法律存在的共性以及它们的矛盾冲突
从表面上看,这四不法律对我国的水资源保护问题已作出了全面的规定,但实际上在立法理论与实践中,这四部法律本身及其相互之间都存在着问题。其主要问题表现为:
(1).四个法律的关系不清。上述四部法律均为全国人大常委会制定,具有同等法律效力;但从理论与实践上看,水资源管理与水土保持.环境保护与水污染防治显然都不是同一层次的问题,在立法上也应有不同的法律效力等级,才有利于对不同的行为形成规范体系,目前这种立法模式显然不能满足水资源管理与保护的需要。
(2).几部法律之间的关系不协调。四部法律都对管理体制作出了规定,确立了水资源管理与保护的主管部门和协管部门,但四部法律实际上是由两个主管部门分别起草然后报全国人大常委会通过的,立法时缺乏综合平衡,立法时间有先有后,也缺乏通盘考虑,污染防治法早于水法,水法又早于环境保护法,不可能使得几部法律很好地协调。各个法律规定过于原则,可操作性不够,缺乏相应的配套法规,特别是缺乏程序性规定,致使一些法律制度的适用范围不明、具体实施时困难重重
(3).各管理部门之间的职权范围不明。由于我国目前行政机关的设立都没有专门的组织法,各部门的职权都是由各部门自己先制定方案,后报经国务院批准,各部门难免从自身利益出发来考虑问题,从而忽视整体利益,造成权力设置的重复或空白,只有分工没有协作,既不能充分发挥各部门的作用,又不能形成整体效益;反而因为各部门的权力竞争造成对整体利益、长远利益的损害。这种现象在流域水资源保护中十分典型:污染管理者、资源开发者、排污者相脱节,管理者只收费不治理、资源开发者既要开发又要治理、排污者只交费什么都不管。其结果只能是流域水资源得不到有效保护。
(4).一些管理机构的法律地位不明,职权不定,难以实现法律规定的管理目标。在四部法律中,关于流域水环境保护仅有《水污染防治法》有所规定,但其规定却是相互矛盾的。该法第四条规定:"……重要江河的水源保护机构,结合各自的职责,协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理。"而根据我国目前的机构设置,水行政主管部门下设水资源保护机构,根本没有什么水源保护机构;然而从《水污染防治法》关于流域水污染防治的其它规定来看,显然流域水污染防治就是流域水资源保护机构的职责。由于流域水资源保护机构的法律地位不明、权力不清、职责不定,当然无法发挥对水资源统一管理的作用,致使流域水资源保护举步维艰。